应急准备是有效应对重大突发事件的重要基础，是赢得处理急难险重任务主动权的重要手段。习近平总书记指出：“这次疫情暴露出重点卫生防疫物资（如防护服等）储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题。”面对各种重大风险，我们必须坚持底线思维，把困难估计得更严重一些，把解决问题的措施想得更充分一些，把应付最坏局面的各项准备工作做得更扎实一些，做到关键时刻重要资源拿得出、调得快、用得上。

一、做好应急的思想准备和工作准备

1．应急准备的含义与作用

应急准备是指为了有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称。应急准备的目的，是建立和维持各类组织与个人的安全意识、应急技能以及各种各样的应急力量和资源，未雨绸缪，以便在突发事件来临时能积极主动地采取行动，从而最大限度地避免或减轻事件造成的损害。

我国突发事件应对法把预防和应急准备放在优先位置，建立了应急救援物资、设备、设施的储备制度和经费保障制度，社会公众学习安全常识和参加应急演练的制度，由综合性应急救援队伍、专业性应急救援队伍、单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系。灾难往往使那些最无准备、最不知情的人群遭受最严重的伤害。在高风险社会的今天，只有提前做好准备，才能从容面对灾难。居安思危，思则有备，有备未必没有大患，但无备肯定有大患。

2．以底线思维做好思想准备和工作准备

应急准备主要包括思想准备和工作准备两个方面。所谓思想准备，是指在认知框架内发挥想象力，探究未来可能面临的最坏局面，从心理上和精神上做好应对这些局面的准备。所谓工作准备，是指针对各种极端的风险情形，研究提出应对方案，做好人力、物力、财力等各方面的准备，以便在这些极端风险情形发生后降低负面影响和损失，防止事态走向最坏的结局。所谓底线思维，是指以底线为基本导向，估算可能出现的最坏情况，调控事物朝着预定目标发展的一种思维方法。坚持底线思维，要求我们对各类可能出现的“危险”和不确定“风险”提前做好准备和预防，通过实施积极有效的管控措施，全力争取最好结果。

党的十八大以来，面对百年未有之大变局，我们在国际国内面临的矛盾和风险挑战都不少，要提高底线思维能力，居安思危、未雨绸缪，宁可把形势想得更复杂一点，把挑战看得更严峻些，做好应付最坏局面的思想准备和工作准备。2013年7月18日，习近平总书记在中央政治局第二十八次常委会上讲话特别强调：当领导干部，“要有充分准备，要有戒惧之心，要有忧患意识，有的事万一发生了会怎么样，然后对万一要有所防范”。2015年10月29日，他在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调：“全党同志必须做好充分的思想准备和工作准备，认清形势，坚定信心，继续顽强奋斗。” 2016年1月18日，他在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话强调，我们必须做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备，做好经济上、政治上、文化上、社会上、外交上、军事上各种斗争的准备。

在应对新冠肺炎疫情过程中，习近平总书记多次强调，要坚持底线思维，做好应对各种重大风险挑战的思想准备和工作准备。2020年4月8日，他在主持召开的中央政治局常委会会议上强调，我们要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。4月27日，在主持中央全面深化改革委员会第十三次会议时，习近平总书记再次强调，要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。

二、以创新思维做好疫情防控中的应急准备工作

1．新冠肺炎疫情的极端特殊性

此次疫情防控中的应急物资保障短板，反映了面对爆发式增长的医疗物资需求难以保障供应的问题。新冠肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。国务院新闻办发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书指出：“新型冠状病毒肺炎是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，对全世界是一次严重危机和严峻考验。人类生命安全和健康面临重大威胁。”

此次疫情，是一次难以预料、突如其来的重大灾害，是在我国经济社会快速发展过程中出现的一次严重冲击性事件。谁也没有料到，新冠病毒会成为已知可感染人类的第七种冠状病毒，疫情会迅速发展成为一场全球性重大公共卫生危机。新冠病毒是人类近几十年来遇到的最具挑战性的病毒，其传播方式超出人的想象。

2．前期疫情防控工作中应急准备面临的挑战

中国是世界最大的口罩生产和出口国，最大产能是每天2000多万只，年产量约占全球50%。为适应战备、救灾、防疫等需要，早在1997年就建立了中央和地方两级医药储备制度。正常情况下，医用应急物资的储备至少要保证2个月的使用时间。

即便如此，在新冠肺炎疫情突袭后，从医院到社会，口罩都异常紧俏。随着疫情的蔓延，各地医用物资仍存在着很大的缺口。如案例正文所述，在疫情发生前期，湖北提供的需求清单是每天需要10万套医用防护服。不过，从医用防护服的供应来看，当时国内生产企业40家，在产只有13家，每天的产量只有1.3万套，实际缺口达到8.7万套，供需矛盾突出。据1月26日国务院新闻办发布会介绍，从1月23日以来，工业和信息化部收到了武汉方面4批物资需求清单，包括4大类20多个品种，防护服、口罩需求十分突出。因为春节放假，生产能力发挥不出来，通过努力，复工复产面达到40%，但是仍然难以满足需求。

由于医用物资匮乏，广东、四川、河南、安徽、湖南、上海、重庆等省市的多家医院纷纷进行自救，公开接受社会捐赠。武汉协和医院曾两次发出社会求援信息，寻找社会爱心捐赠，含护目镜、防护服、医用N95口罩、医用外科口罩等医用防护物资。11天内，中央召开的两次重要会议，都提出要健全应急物资保障体系：2月3日召开的中央政治局常委会会议提出，要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局；2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，要健全统一的应急物资保障体系。

国家级应急物资储备从储备方式上看可分为实物储备、合同储备和生产储备三大类。前期医用物资匮乏的一个重要原因，在于对新冠肺炎疫情这种百年难遇、突如其来巨灾的思想准备和工作准备不足。从生产储备能力上看，此次疫情前期口罩等相关医疗应急物资出现巨大缺口，暴露出近年来我国对防大疫投入不足，过于依赖平时医疗物资实物储备，对生产能力储备重视不够。

3．建立“四个体系”扭转物资紧缺不利局面

面对爆发式增长的医疗物资需求，如何保障供应？医疗物资保障组建立完善了“四个体系”，扎实组织医疗物资生产供应，在短时间内迅速提升重点医疗物资生产保供能力，实现了医用防护服等重点医疗物资从“严重短缺”到“紧平衡”“当日平衡、来日有望、后日有备”，再到“充分供应”的转变。

一是统一的指挥调度体系。疫情防控是准军事化行动，必须坚持统一指挥、统一协调、统一调度，集中全国资源，科学合理进行配置。在党中央统一领导下，成立了由工业和信息化部牵头、国家发展改革委等十几个部门参加的医疗物资保障组，每日按照全流程管理，“全国一盘棋”，对各类物资进行统一调度指挥。

二是精准的需求对接体系。武汉、湖北是优先保障的重点地区。医疗物资保障组与中央指导组及国家卫生健康委等每日对接汇总各地区各部门需求，特别是对湖北地区保障，按照“三天一滚动”的计划，精准安排生产保供工作。

三是全产业链生产保障体系。工业和信息化部会同有关部门推出了一系列财税金融措施，协调药监部门加快生产资质审批，支持企业转产扩能。强化上下游产业链保障，针对医用防护服等重点物资生产企业派出驻厂特派员，帮助解决生产设备、原材料、运输等问题。

四是灵活高效的收储调拨体系。组织国药集团等收储企业对企业生产物资进行了临时收储，搭建了国家重点医疗物资保障调度平台。以医疗物资保障组名义协调部分省（区、市）党委、政府集中本地医用物资，全力驰援湖北。

注释：

[1]本案例正文由光明日报社记者姚亚奇撰写，案例分析由山东大学教授马奔、教授马永驰撰写，得到应急管理部的指导。

[2]本案例正文由光明日报社记者刘坤撰写，案例分析由中央党校（国家行政学院）应急管理教研部教授钟开斌撰写，得到工业和信息化部的指导。