一、应急社会动员和社会力量参与的重要性

应急社会动员是危机管理的重要方面，是指有效地调动市场、社会方面的人力、物力与财力，共同应对公共危机的活动。应急社会动员要达成两个主要目标，一是汇集社会资源，二是维系社会稳定。随着社会力量的日渐成长，社会动员强调从“对社会动员”向“由社会动员”发展。

在抗击新冠肺炎疫情中，党和政府集中指挥、干部下沉和对口支援等机制在危机应对中发挥了关键作用，充分体现了我国的体制优势，但与此同时也应该看到人民群众的自助互助和社会力量的参与也发挥了重要作用。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众……对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持。要发挥行业协会、商会等社会组织的作用，指导和帮助企业等会员单位科学精准防疫、有序复工复产。要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。慈善组织、红十字会要高效运转，增强透明度，主动接受监督，让每一份爱心善意都及时得到落实”。

社会力量在特定危机状态下相对于政府应急行动可体现出三大补充优势（图1）。

一是在时间约束下弥补政府集中决策的不足。自上而下的政府响应需要集中决策、统一安排，理性、高效的代价是决策的时间成本高，相比之下受灾对象或社会力量的自助互助更为敏捷。例如，本案例方舱医院中病人的大量个人需求和垃圾清理（携带病毒，额外安排人力风险很大）等公共事项，正是依靠小病区中的党员病人和社工自己组织起来得以快速解决。

图1 应急状态下的社会特征与社会力量参与的独特优势

二是在应急需求多样化的背景下，社会的个性化资源能补充政府的资源统一供给。在应急状态下，政府很难发现也可能无暇顾及大量救援对象的细节的、个性化的需求，从而造成矛盾隐患。而社会力量的参与，不但能关注到个性化需求，还能链接社会资源予以满足和回应。在方舱医院中，政府的目标是新冠轻症病人的集中隔离治疗，只能提供统一的食宿和药物，病人的个性化餐食和其他基础病药品需求很多都是通过社工、志愿者和其他社会力量及时解决的。

三是在应急状态下的个体容易恐慌和产生过激行为，社会力量的柔性治理比政府的刚性手段更容易化解矛盾、避免冲突。在本案例中，应急状态下方舱医院开舱匆忙、条件有限，入住的病人很快就有因为食、宿、医的各种细节问题而产生医患冲突的倾向，此时政府面临两种选择：一是派驻警察，二是依靠社工、专业志愿者。本案例正是依靠后者的心理疏导等柔性手段化解冲突，从而更有利于方舱病人情绪调整和社会氛围的积极改善。

此外，公共卫生事件的应对具有明显的阶段性特征，再加上疫情的传播性特征，社会力量发挥作用的潜在空间在不同时间节点会有所变化，可以用图2的四个阶段来分析。通常在重大疫情冲击的初期，不确定性很强、情况不明朗，基于理性和层层决策的政府尚未及时充分发挥作用，此时要充分发挥志愿者行动迅捷的特点，动员志愿者有序参与；疫情中后期的次生影响和社会心理干预则是更多社会组织发挥作用的优势阶段。以本案例中轻症患者救治为例，在初期医疗资源已经透支、政府尚未决策建设方舱医院之前的应急救援阶段，无法住院的患者主要依靠自救和志愿者、社会工作者的支持；在方舱大规模收治病人之后，政府、社会组织都很重要，需要协同；在后期疫情得到基本控制、政府的主要精力转向复工复产和经济问题后，社会组织又大量进入社区关注心理恢复以及那些容易被忽视的社会群体的次生需求。

图2 社会力量在公共卫生事件响应不同阶段的作用空间

二、社会工作在应急社会动员与社会治理中的独特功能及作用

自汶川地震、芦山地震等重大自然灾害以来，公益慈善、志愿者、社会组织等社会力量在危机应对中的作用日益突出，但此时出现两个重要问题：一是如何有序参与，二是如何专业参与。社会资源和社会力量的无序涌入不仅效率低下，还有可能给政府的应急应对行动造成额外负担和压力；同时参与缺少专业性则难以把握真正的需求，并可能带来难以预计的负面后果。由此，应急社会动员的协调机制和参与效率成为救灾管理制度建设的重要内容。

社会工作可以在一定程度上回应上述两个重要问题：（1）面向救援服务对象，从需求端出发来链接、协调外围的社会资源和社会力量有序参与；（2）用同理心和专业的工作手法达成人心重建、助人自助和社会冲突的化解。社会工作是原发于英美、继发于多地的利他专业和职业，以服务对象的需求和社会问题为出发点，通过个案、小组、社区等手法，满足“身心灵全人需求”。社会工作的核心特征之一是助人自助和改变环境的方法兼顾。助人自助即协助受助者提升能力，从而能帮助其自己，有“自力更生”的意境。改变环境就是推动外在制度、文化等环境因素的优化。社会工作以“人在场境”框架解读困境，考察政治、经济、社会、文化、生态等外在因素变化以及非可控个人因素的作用和影响，通过改变或链接环境资源纾解个人困境。社会工作“人境共变”特性，使其区别于旨在改变个人的医护服务，也与重在改变场境的行政部门有所不同。

表1 应急状态下社会工作者与其他主体的行动角色差异

本案例在方舱医院的场景下，社会工作的特殊角色和作用方式具体体现为：（1）以方舱病患个人为对象，链接专业志愿者开展健康指导、心理支持、抗病协助等直接服务；（2）以病区小群体为对象，通过微信群平台，以党员为核心组织群体自助互助；（3）与方舱场景中的政府管理人员、医护人员以及外部的志愿者和慈善组织及时沟通病人的各类需求，改善管理环境和制度，链接、募集和发放各类资源；（4）面对方舱医院大群体，通过歌曲、舞蹈等文化活动，疏解情绪，营造积极乐观的病区氛围和舆论环境。

三、武汉方舱医院社会工作服务的主要经验以及面临的问题和挑战

本案例的主要经验包括：一是对形势的敏感性和对社会工作价值的充分认知。面对方舱医院开舱即出现的矛盾苗头，疫情防控指挥部及省民政厅、省社会工作联合会、省医院协会相关负责人充分意识到潜在的社会稳定风险和服务需求，选择了动员专业社会工作者介入的柔性方式疏导矛盾而非通过强力压制矛盾。二是在服务模式和运行机制等方面的创新。具体体现为三个“联动”。（1）专业联动：组建“医务+社工+心理”专业团队，形成高效的领导机制和协同工作机制。（2）线上线下联动：结合疫情传播风险的现实，采取线上线下、舱内舱外多方联动的模式，“线上”专业团队及时回应患者需求、进行心理疏导，“线下”工作人员直接提供服务、解决实际问题，“舱内”社工具体组织实施，“舱外”社工链接各方资源。（3）医患联动：以患者中的党员力量为抓手，推动建立临时党组织和病友志愿团队，配合专业团队开展自助互助。

社会工作介入所面临的挑战则主要体现在：社会工作尚未纳入公共卫生事件应急体系，由此缺少相应的应急预案和人员、资源安排。由此出现的问题包括：社工临时组织上场，缺少操作规程和经验储备；缺少对社会工作者非常态下提供服务的资金安排，社工机构志愿投入、情怀投入，缺少可持续性。

四、更好地发挥社会工作在重大公共卫生事件应对中的作用

习近平总书记考察武汉时提出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。“全周期管理”对国家治理体系与治理能力现代化具有重大意义，实现了治理理念从截面到过程、从静态到动态的拓展。其实质是强调非常态意识，即在现代风险社会的背景下，治理体系面临的是动态环境，要居安思危，兼顾“晴天”“雨天”，随时做好应对“极端天气”的准备，要考虑治理体系在不同场景和状态下的有效性、适应性。

因此，社会工作的发展也要树立“全周期管理”意识，注重非常态下社会工作力量的参与，将其纳入公共卫生事件的应急管理制度体系中。具体包括：

一是明确社会工作参与公共卫生应急的重点场景。本次疫情的经验表明，社区和医院是社会工作参与的核心场景，应拓展社会工作在社区公共卫生应急体系中的作用空间，同时大力发展目前尚不成熟的医务社工体系，并提升其危机应对能力。

二是建立协调有序的参与机制和规程。要在应急管理的统一指挥机制下有序安排部署社会工作专业力量介入，使社会工作切实成为反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制的有机组成部分。

三是要建立适用于非常态下的社工服务购买机制或其他资金机制。目前社工服务机构的主要资金来源于政府购买服务，申请和使用周期往往受限于政府财政预算周期和固定项目，应急状态下的社工服务所需要的投入和成本很难找到资金出处。在将社工服务纳入应急体系后应建立相应的应急资金拨付机制，将社工机构与医院、社区同等对待；同时引导慈善资源建立相应的应急社会工作服务基金。

注释：

[1]本案例正文由光明日报社记者任欢撰写，案例分析由清华大学公共管理学院助理教授蓝煜昕撰写，得到民政部的指导。