第一节 推进科学立法

全面推进依法治国，必须坚持科学立法。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”建设法治中国，必须加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率，以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。

一、科学立法的核心在于尊重和体现客观规律

立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，需要讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律。正如马克思所说，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”[1]。

实践是法律的基础。实践发展永无止境，立法工作也永无止境。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废释并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用，以良法促进发展、保障善治。

二、提高立法工作质量和效率

习近平指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”[2]。推进科学立法，要抓住提高立法质量这个关键。

发展要高质量，立法也要高质量，要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。实施国家重大发展战略要法治先行，要做好三大攻坚战、“一带一路”建设、加强科技创新和知识产权保护、落实总体国家安全观、推动建设网络强国等立法及相关法治保障工作。要研究长江经济带发展、雄安新区建设、粤港澳大湾区建设、海南自由贸易试验区和自由贸易港建设等特定区域法治建设。要做好党和国家机构改革所涉及法律法规的立改废释工作，确保重大改革于法有据。

立法既要广泛发扬民主，又要敢于在矛盾焦点问题上“切一刀”，不能因个别意见不一致导致立法项目久拖不决。对此，习近平指出：“有些部门和地方反映，立法工作和改革发展不同步，慢半拍甚至拖后腿问题比较突出。我专门作过了解，其中一个主要原因是，相关部门形不成一致意见，就不能审议、没法通过。意见不一致有认识问题，但更多是守着自己的‘一亩三分地’、抱着部门利益不放。这种状况必须改变。”[3]各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至“依法打架”。习近平指出，中央全面依法治国委员会各协调小组、中央依法治国办和有关部门要勇于担当，协调解决立法分歧和突出问题，重大问题及时报告委员会。

三、提高科学立法、民主立法、依法立法水平

习近平强调，推进科学立法工作，要“提高科学立法、民主立法、依法立法水平，不断完善中国特色社会主义法律体系”[4]。

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。要健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性。健全立法规划计划编制制度，充分发挥立法规划计划的统筹引领作用。对立法涉及的重大利益调整事项加强论证咨询。完善立法技术规范，加强立法指引。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，及时组织清理。对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。加强立法的协同配套工作，实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草，增强法律规范整体功效。加强立法评估论证工作。加强法律法规解释工作。建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台。

民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性，增强立法透明度。对与企业生产经营密切相关的立法项目，充分听取有关企业和行业协会商会意见。健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明。

依法立法的核心在于以宪法为根据，依照法定的权限和程序制定或修改法律法规。维护社会主义法制的统一、尊严、权威，要从国家利益出发，从人民长远、根本利益出发，防止只从地方、部门利益出发，搞地方、部门保护主义。

四、完善立法体制

加强党对立法工作的领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。

完善人大主导立法工作的体制机制。优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导地位。加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会的审议把关作用。健全全国人大相关专门委员会、全国人大常委会工作机构牵头起草重要法律草案机制。更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案。研究完善人大常委会会议制度，探索增加人大常委会审议法律法规案的会次安排。充分发挥人大常委会组成人员在立法中的作用，逐步提高人大常委会专职委员特别是有法治实践经验的专职委员比例。

注重发挥政府在立法工作中的重要作用。加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。做好有关法律、地方性法规草案的起草工作，加强政府部门间立法协调。严格按照法定权限和程序制定行政法规、规章，保证行政法规、规章质量。

拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。建立健全重要立法争议事项协调机制，防止立法项目久拖不决。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。

加强地方立法工作。有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际，突出地方特色和针对性、实效性，创造性做好地方立法工作。健全地方立法工作机制，提高立法质量，确保不与上位法相抵触，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法。建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。