第三节 领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力

法治思维是与人治思维对立的思想方法，是基于对法律的尊崇和对法治的信念判断是非、权衡利弊、解决问题的思维方式，其关键是守规则、重程序、谋平等、护人权、受监督。领导干部要在治国理政中发挥“关键少数”的作用，必须提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

一、必须坚持宪法法律至上，强化规则思维

法治就是规则之治。法治思维首先是规则思维。规则作为凝聚众人意志并为众人认可的行为规矩，具有确定性、可预期性、可执行性等特点，有利于建立连续的、稳定的秩序。领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力，必须着力强化规则思维。

宪法法律是治国理政最大最重要的规矩。强化规则思维首先要牢固树立宪法法律至上的观念。必须对宪法法律始终保持敬畏之心，带头在宪法法律范围内活动。把依法办事作为重要准绳，思想上时刻绷紧这根弦，行动上时刻对准这个表，严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。

必须弄明白法律规定怎么用权，什么事能干、什么事不能干，而不能当“法盲”。法律是行使权力的依据，只有把这个依据掌握住了，才能正确开展工作。如果一味跟着感觉走，难免偏离法治轨道。很多事情党纪国法都有明确规定，平时认真学一学、看一看，或者在做事情前认真查一查、看一看，就可以避免犯错误、走邪路。法律规定白纸黑字摆在那儿，要多学学、多看看，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺、纪律的戒尺、制度的戒尺、规矩的戒尺、道德的戒尺，把宪法精神、公权属性、公私界限牢记于心，知晓为官做事的尺度。

必须带头维护制度权威，做制度执行的表率。现实生活中，有的领导干部法规制度意识淡薄，没有养成按照法规制度办事的习惯；有的对法规制度阳奉阴违，搞“上有政策、下有对策”；有的对法规制度采取实用主义态度，合意的就执行，不合意的就不执行；有的甚至根本没有把法规制度放在眼里，为所欲为、独断专行，将个人凌驾于法规制度之上，使法规制度形同虚设。越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉增强法规制度意识，以身作则，以上率下，尤其要善于依法规制度谋事、依法规制度管人、依法规制度用权，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。

二、必须重程序，强化程序思维

守法律、重程序，这是法治的第一位要求。强化程序思维，就是要严格按规矩办事，严格按照法定程序行使权力，不任意妄为。领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力，必须牢固树立重程序的基本法治理念，强化程序思维。

必须严格履行决策法定程序。领导干部特别是主要负责同志要掌握法治思维和法治方式，完善决策制度，规范决策程序。严格落实重大行政决策程序制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策法定程序，把法律顾问和公职律师参与决策过程、提出法律意见作为依法决策的重要程序，坚持合法性审查，防控决策风险，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进社会公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

必须增强公众参与实效。要健全重大决策充分听取民意工作机制，畅通公众参与重大公共决策的渠道。习近平强调，“审议涉及群众切身利益、群众反映强烈的重大议题要依法依程序进行，该公示的公示，该听证的听证，决不允许搞‘暗箱操作’、‘拍脑门决策’”[9]。

三、必须牢记法律面前人人平等，强化公平思维

平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。法律面前人人平等，任何人都不能凌驾于法律之上。决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权，任何人违反宪法法律都要受到追究。

必须坚决反对特权思想、特权现象。领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。我们党严肃查处一些党员干部包括高级干部严重违纪问题的坚强决心和鲜明态度，向全党全社会表明，我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。坚持“老虎”“苍蝇”一起打，坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及谁，都要一查到底，决不姑息。[10]

必须坚持平等保护原则。要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，加大协调各方面利益关系的力度，推动发展成果更多更公平惠及全体人民。坚持权利平等、机会平等、规则平等，健全以公平为核心原则的产权保护制度，把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法各个环节，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，完善各类市场主体公平竞争的法治环境。

四、必须保护人民权益，强化人权保障思维

保护人民权益是法治的根本目的。习近平指出：“我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民’的称号，这是我国社会主义国家政权的基本定位。”[11]领导干部必须为人民用权、为人民履职、为人民服务，保护人民权益，强化人权保障思维，切实尊重和保障人权。

必须奉行以人民为中心的人权理念。中国人民正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗，这将在更高水平上保障中国人民的人权，促进人的全面发展。人民幸福生活是最大的人权。要始终把人民放在心中最高的位置，把人民利益摆在至高无上的地位，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。

必须保证人民依法享有广泛的权利和自由。领导干部必须把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，促进人的全面发展和社会全面进步。民法典进一步把人权保障提到新的历史高度，领导干部要做学习、遵守、维护民法典的表率，提高运用民法典维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的能力和水平。

必须加强人权司法保障。重点是解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。加大涉民生案件查办力度，强化诉讼参与人诉讼权利制度保障，加强对非法取证行为的源头预防，严格执行非法证据排除规则，有效防范和纠正冤假错案，依法保障胜诉当事人及时实现合法权益。

五、必须牢记法定职责必须为、法无授权不可为，强化权力制约监督思维

只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。领导干部必须强化权力制约监督思维，依法履行职责。

领导干部必须牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里。把权力关进制度的笼子，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。要坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约；坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制；坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间。

领导干部必须真正解决“权大还是法大”这个真命题。习近平指出：“在权力观上，有的领导干部头脑中存在着十分错误的观念。有的认为权力是靠个人奋斗得来的，是辛辛苦苦几十年熬出来的；有的认为权力是千方百计拉关系、找靠山弄来的；有的则更直白，认为权力是花钱买来的，过期作废，不用白不用。在这样的权力观支配下，怎么可能不出问题？……如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。”[12]领导干部必须坚决摒弃这些错误的权力观，牢记手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，切不可随心所欲、为所欲为。必须把厉行法治作为治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来，真正做到谁把法律当儿戏，谁就必然要受到法律的惩罚。

领导干部必须自觉接受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。能不能正确对待、自觉接受党和人民监督，是衡量领导干部党性修养水平的一个重要尺度。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。领导干部要习惯在受监督和约束的环境中工作生活，练就过硬作风，当好人民公仆。

六、提高运用法治思维和法治方式的能力

运用法治思维和法治方式深化改革。深化改革需要法治保障。改革开放40多年的经验告诉我们，改革开放越深入越要强调法治，发展环境越复杂越要强调法治。必须高度重视运用法治思维和法治方式深化改革，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上深化改革。必须实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。

运用法治思维和法治方式推动发展。发展要高质量，立法也要高质量。必须以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。必须用法治来规范政府和市场的边界，用法律和制度遏制一些政府部门不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。必须深入分析新发展理念对法治建设提出的新要求，深入分析贯彻落实新发展理念在法治领域遇到的突出问题，有针对性地采取对策措施，运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念。

运用法治思维和法治方式化解矛盾。善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。依法化解各类风险和矛盾，做到处置依据和程序合法合规、处置结果可预期。坚持依法办事，越是疑难复杂问题，越是重大紧急情况，越要用法治思维和法治方式分析解决，为全社会立“明规则”、破“潜规则”，让遵法守纪者扬眉吐气，让违法失德者寸步难行。对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

运用法治思维和法治方式维护稳定。坚持依法治理，加强法治保障，加快实现社会治理法治化，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，营造公平、透明、可预期的法治环境。尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。把工作重点放在完善制度环境上，健全法规制度、标准体系，加强社会信用体系建设，加强普法工作，努力缓解结构调整造成的阵痛，减少利益调整带来的震荡。把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。

运用法治思维和法治方式应对风险。提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，善于从纷繁复杂的矛盾中把握规律，不断积累经验、增长才干。坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。强化风险意识，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。提高风险化解能力，透过复杂现象把握本质，抓住要害、找准原因，果断决策，有效予以处理。完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，主动加强协调配合，坚持一级抓一级、层层抓落实。统筹发展和安全，善于预见和预判各种风险挑战，做好应对各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件的预案，不断增强发展的安全性。