第二节 在法治下推进改革，在改革中完善法治

习近平指出：“全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。”[9]“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。”[10]“既发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，又通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治”[11]。

一、在法治下推进改革

习近平提出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”[12]。坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。

第一，坚持以法治凝聚改革共识。一方面，改革共识是推进改革的社会基础。由于利益格局的多元和思想观念的多样，改革共识的形成需要改革的领导者在与不同社会成员的互动中不断调整改革方案，以获取最大公约数。因此，改革共识是一个不断凝聚的过程。另一方面，法治是凝聚改革共识的基本方式。法治能够为改革的领导机关与社会成员之间的互动，以及社会各个利益主体之间的互动提供平等、稳定的规则体系。法治能够为改革过程中的利益分配提供共性指导原则。法律作为普遍的社会行为规范，具有独特的指引、评价、预测和教育功能。它要求在改革过程中，对于公权力的设定和行使必须符合全面依法治国和建设法治政府的要求；它要求公民和法人在主张自己的权益时，也应当符合宪法法律的规定；它明确了哪些权利是可以争取的，哪些主张是不符合法律要求的，哪些法定义务和责任是必须履行的。法治在凝聚改革共识的过程中是判别各种利益主张的共同准则。

第二，坚持以立法引领改革。立法引领改革，就是执政党运用法治思维和法治方式，依照法定程序把改革方案和举措上升为国家意志。“在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”[13]一方面，在作出改革决策时，应统筹考虑改革和立法的内在联系性，在改革的总体安排中纳入法治建设的内容，在顶层设计上实现改革决策与立法决策相统一、相衔接。另一方面，立法决策应以改革的需求为重点，在立法规划和立法年度计划的安排上，把改革项目的立法列为优先档。对于立法中具体法律制度的设计，必须充分体现改革的方向、原则和要求。实践告诉我们，立法引领改革极其重要，但要真正做到这一点并非易事。只有切实保证立法的科学性、及时性、针对性、有效性，才能更好发挥立法对改革的引领作用。从这个角度来看，“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节”[14]。

第三，坚持以立法授权改革。改革既不是“法外之地”，更不是“法律禁地”。“对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”[15]为了保证改革的合法性，通过授权来进行改革试点，是我国处理改革和法治之间关系的成功经验。2015年修改的《立法法》第13条对改革的立法授权形式作了确认和规范：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这一形式在全面深化改革进程中广泛运用，授权的内容都是特定事项，且有授权期限的规定。待授权期满，形成可复制、可推广的成功经验和有效制度后，再修改法律。实践证明，这种方式是行之有效的。

第四，坚持以立法预留改革空间。对有些正在探索推进改革的领域，虽然改革的方向和重大举措确定了，但某些具体改革措施和制度设计还不成熟，认识也不尽一致，这时立法就应当具有一定的前瞻性，为将来进一步的改革预留空间。我国不少现行法律法规中都有类似的制度安排，特别是法律授权国务院就调整某一方面的事项制定行政法规，在很多情况下就比较典型地体现了立法预留改革空间的制度安排。

第五，坚持以立法破除改革障碍。习近平指出：“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”[16]党的十八大以来，我国法律法规修改和废止的进程大大加快，不少是“打包”修改、“一揽子”修改，根据已经确定的改革方案，对涉及的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及规范性文件进行系统清理，提出处理意见。对于与改革方案相抵触的条款，按法定程序由原制定机关作出修改或者废止的决定。

第六，坚持以法律解释满足改革需要。法律解释实际上起着补充立法的作用。同立法活动相比，法律解释具有成本低、周期快等特点。并且，法律解释是在保持法律规定不变的状态下对法律条文的具体适用作出进一步明确或补充，有利于保持法律的稳定性，是一种比较便捷的以立法支持改革的方式。

二、在改革中完善法治

习近平指出，改革是法治完善发展的强大动力，要“坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍”[17]。

第一，以立法形式确认改革经验、完善法律制度。改革是法律制度发展完善的重要方式，深化改革的过程是法律制度不断创新完善的过程。我国立法机关一直注重以立法形式确认和巩固改革成果，推动法律制度不断完善。党的十八大以来，对实践证明比较成熟的改革经验、行之有效的改革举措，立法机关通过及时立法、修法，将其上升为法律规定，促进法律规范体系更加完备。2018年制定的《监察法》，把党的十八大以来国家监察体制改革的新理念新举措新经验以法律形式固定下来，创新完善了国家监察法律制度。2018年和2019年，《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《法官法》《检察官法》等法律的修改，把党的十八大以来关于司法责任制、认罪认罚从宽制度等司法体制改革成果以法律方式加以固化，有力推动了中国特色社会主义司法制度的完善。2019年制定的《外商投资法》，总结了改革开放以来我国外商投资法律制度的实践经验，特别是党的十八大以来我国自由贸易试验区的改革试点经验，是对我国外商投资法律制度的创新和完善。

第二，通过深化法治领域改革完善法治体系。法治改革既是全面深化改革的重要内容，也是完善法治的重大举措。中国特色社会主义法治体系的完善需要通过法治领域改革来推动。习近平指出：“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。”[18]他特别强调：“法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的‘一亩三分地’，拘泥于部门权限和利益，甚至在一些具体问题上讨价还价，必然是磕磕绊绊、难有作为。”[19]“只要有利于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，有利于维护宪法和法律的权威，有利于维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定，不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移向前推进，决不能避重就轻、拣易怕难、互相推诿、久拖不决。”[20]

法治领域改革是全方位、系统化的改革，涉及党的领导体制、立法体制、行政执法体制、国家监察体制、司法体制、法治宣传教育工作机制、法治人才培养体制等方面的改革。这些重要体制机制构成了法治体系的制度框架。因此，法治领域改革是建设中国特色社会主义法治体系的必由之路。

法治领域改革是一场深层次重塑性改革，涉及立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。习近平在谈到十八届四中全会部署的改革举措时指出：“在决定起草时我就说过，如果做了一个不痛不痒的决定，那还不如不做。全会决定必须直面问题、聚焦问题，针对法治领域广大干部群众反映强烈的问题，回应社会各方面关切。”[21]“这次全会提出了一百八十多项重要改革举措，许多都是涉及利益关系和权力格局调整的‘硬骨头’。凡是这次写进决定的改革举措，都是我们看准了的事情，都是必须改的。”[22]党的十八大以来的法治领域改革，力度前所未有，成效也前所未有，完成了许多想了多年、讲了多年但没有做成的改革，推动中国特色社会主义法治体系建设和法治现代化取得突破性进展。

注释：

[1].习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第14页。

[2].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第40页。

[3].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[4].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第36页。

[5].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第37页。

[6].《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第19页。

[7].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[8].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[9].《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议强调 学习贯彻党的十八届四中全会精神 运用法治思维和法治方式推进改革》，载《人民日报》2014年10月28日，第1版。

[10].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[11].《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第19—20页。

[12].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第35页。

[13].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第37页。

[14].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第37页。

[15].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[16].习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》（2013年11月—2019年7月），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第38页。

[17].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。

[18].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。

[19].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第117页。

[20].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第117页。

[21].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。

[22].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第117页。