第一节 国家法律和党内法规相互促进、相互保障

国家法律和党内法规既存在明显区别又具有紧密联系，既相对独立又相辅相成，既各有侧重又同频共振，统一于中国特色社会主义法治建设，共同为党领导人民推进中国特色社会主义伟大事业提供坚强制度保障。

一、国家法律和党内法规既有明显区别又有紧密联系

习近平指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。”[1]作为不同的制度规范，国家法律与党内法规存在如下明显区别：

一是调整对象不同。国家法律调整的是社会关系，包括国家机关之间的关系、国家机关与公民之间的关系、公民与公民之间的关系等；党内法规调整的是党务关系，包括党组织领导非党组织和群众形成的领导关系，以及党组织之间的关系、党组织与党员之间的关系、党员与党员之间的关系等。

二是规定内容不同。制定国家法律要适应经济社会发展要求，科学合理规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任；制定党内法规要适应坚持党的全面领导、坚持全面从严治党要求，科学合理规定党组织的职权和职责、党员的义务和权利。

三是表述方式不同。制定国家法律应当使用“法言法语”，法律规范要明确具体，具有针对性和可执行性；制定党内法规应当坚持便利管用，防止繁琐重复，既要使用“法言法语”明确设定职权职责和义务权利，又要用好“党言党语”彰显全面从严治党的政治要求。

四是尺度标准不同。党规党纪严于国家法律，纪在法前、纪严于法。相较于国家法律对公民行为的规范调整，党内法规对党员干部提出的要求涵盖方方面面，既有理想又有现实，既有思想又有行为，既有道德又有规矩，既有政治又有工作，既有公域又有私域，既有物质又有精神，规范得更深、调整得更广、要求得更严。

五是实施方式不同。国家法律主要由国家强制力保证实施；党内法规主要由中国共产党的纪律保证实施。

国家法律和党内法规又有密切联系，具有内在的、高度的统一性，主要体现在如下方面：

一是本质和价值的一致性。国家法律是国家意志的体现，国家意志本质上是通过执政党凝聚的人民意志的结晶，是党的主张和人民意志的体现。党内法规是党的统一意志的体现，党的统一意志与人民意志和国家意志在本质上是一致的。本质的一致性决定了国家法律和党内法规都是以人民为中心，把维护和发展人民的根本利益作为其核心价值。

二是同属于中国特色社会主义法治体系。建设中国特色社会主义法治体系，既要形成完备的法律规范体系，也要形成完善的党内法规体系。

三是同属于国家治理体系。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系。国家治理体系由一整套紧密相连、相互协调的制度构成，以宪法为统帅的国家法律体系和以党章为根本的党内法规体系构成其基础性、主干性制度。同时，宪法序言、党章总纲都规定了党和国家的历史使命、奋斗目标和根本任务，集中表达了党和国家的奋斗纲领。

四是统一于中国共产党依法执政。党的十八届四中全会《决定》指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”由此，国家法律和党内法规共同构成中国共产党依法执政之“法”。

二、注重党内法规同国家法律的衔接和协调

党的十八届四中全会《决定》强调，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。这一要求与党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定相契合，为保持党内法规和国家法律的协调一致、防止产生规范冲突提供了遵循和标准。

“衔接”，是指党内法规与国家法律要无缝对接。制定党内法规时，如果涉及国家机关法定职权职责或者针对党组织和党员涉嫌违法的法律责任追究等问题，党内法规不宜作具体规定，与国家法律衔接上即可。比如，对于党组织和党员涉嫌违法的责任追究问题，党内法规不宜去设定具体的违法情形以及相应的法律责任，只原则性规定“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理”。同样，在制定国家法律时，也不宜对党的领导和党的建设活动作出过多具体规定。比如，在宪法确认党的领导地位基础上，《高等教育法》《村民委员会组织法》等法律都规定要坚持党对相关工作的领导，明确有关党组织发挥领导作用。至于党怎么领导经济社会发展，党组织怎么开展领导工作，应该由党内法规作出具体规定，国家法律与党内法规衔接上即可。

“协调”，是指党内法规与国家法律在针对同一事项作出各有侧重的规定时，党内法规应当与国家法律保持一致。比如，作为党内法规的《党政领导干部选拔任用工作条例》与作为国家法律的《公务员法》，分别从不同角度规定了选人用人事项，但关于领导干部的晋升年限、任职条件等相关规定，《党政领导干部选拔任用工作条例》及其配套规定就要注意同《公务员法》关于公务员晋升年限、任职条件标准等相关规定保持一致。

三、形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局

习近平指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[2]这一重要论断，深刻揭示了党内法规和国家法律的互补性，强调了国家法治建设与党内法规制度建设的密切联系。

“相辅相成”，强调国家法律和党内法规各有侧重、功能互补。国家法律侧重体现国家意志、调整社会关系、规范个人和组织的行为，依靠国家强制力保证实施；党内法规侧重体现党的统一意志、调整党务关系、规范党组织的工作活动和党员行为，依靠党的纪律保证实施。国家法律重在规范国家和社会治理活动，而党内法规重在规范党的领导和党的建设活动，二者分工协作、并行不悖。

“相互促进”，强调国家法律和党内法规交替引领、相互强化。一方面，国家法律制度的完善会推动相关党内法规制度的完善。比如，《公务员法》确立的公务员分类管理规定，直接推动了《行政执法类公务员管理规定（试行）》《专业技术类公务员管理规定（试行）》等相关党内法规的制定出台。另一方面，党内法规制度的变革会推动有关国家法律制度的完善。比如，党的十九大通过的党章修正案把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南，这为习近平新时代中国特色社会主义思想入宪提供了权威依据，也提供了规范性表达。又如，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定“高等学校实行党委领导下的校长负责制”, 《高等教育法》修订时也作出了相应的规定。

“相互保障”，强调国家法律和党内法规互为依托、互相借力。国家法律为包括党组织在内的各类组织、包括党员在内的全体公民的行为提供了遵循，为党内法规解决党组织和党员的行为规范问题提供了共性的“底线”要求。党内法规把党的领导和党的建设活动纳入制度化轨道，并对党组织和党员提出更加严格的纪律要求，特别是党内法规中有关建立健全党领导法治建设的体制机制的规定，为国家法律的制定和实施提供了强有力的政治保障。