党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”、“必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“用制度保护生态环境”等要求，明确要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等四个方面的14条具体制度安排，构建了源头严控、过程严管、后果严惩的全过程管理生态文明制度体系。

一、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

自然资源资产产权制度和用途管制制度是生态文明制度体系建设的基础，是深化生态文明体制改革的创新和突破，展现了生态文明建设中国家治理体系和治理能力的提升。

1．自然资源资产产权制度

习近平同志指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”将自然资源资产化，就是为了在生态文明建设中引入市场机制，在配置自然资源中让市场发挥决定性作用。健全自然资源资产产权制度，就是使自然资源具有明确的所有者，使其在获得使用这些资源的利益的同时，必须承担起保护资源的责任，彻底改变许多年来自然资源被视为“无主”资源而被过度利用的局面。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前自然资源资产的所有权、使用权、经营权混乱，归属界定不清；自然资源资产的所有权和收益权在相当大程度上是分割的，导致所有权人权益不落实，产权虚置或弱化，造成自然资源管理不到位，自然资源被过量消耗或浪费的现象大量存在。针对这些问题，党的十八届三中全会明确“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。自然资源资产产权制度的健全有利于自然资源集约节约高效利用，进而达到可持续利用的目的。

当前，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，必须从以下四个方面着力推进：一是建立明晰的资源产权关系。资源产权改革的市场化，关键一点就是要将所有权与经营权划分开来，使所有者与经营者之间形成经济契约关系，建立起完善的市场化产权制度。根据我国自然资源产权多样化特征，应分门别类建立起多样的所有权体系。二是促进自然资源的使用权和经营权市场化。从物权角度对自然资源使用权做出明确规范，引入自然环境资源使用权，通过市场竞争有偿获得产权安排制度，打破传统的“公有公用公营”运行范式。对自然资源使用权的获得，要根据不同自然资源的性质和用途规定不同的使用税费与获得途径。三是建立资源产权交易市场。对资源采取招标和拍卖的方式出让，促进资源产权化；对通过招投标、拍卖等方式有偿取得的资源资产产权，允许产权人依法通过出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式进行流转；对国家出资形成的产权要有计划地进行评估、处置，为资源产权改制提供资产依据。四是为资源产权改革的市场化提供法律保障。完善产权相关法律制度，重点是资源资产产权交易主体、产权交易规则和产权招标拍卖等制度。

2．用途管制制度

党的十八届三中全会提出从管制和节约利用两方面推进自然资源资产价值的实现。在管制方面，建立完善的空间规划体系，科学划定生产、生活、生态空间开发管制界限，实施自然资源的用途管制，使各种开发活动从无序向有序转变，着力解决资源使用中盲目开发和资源约束趋紧的矛盾。在节约利用方面，健全能源、水、土地节约集约使用制度，着力提高各种资源的使用效率。例如土地资源。我国的有关制度早已建立。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》的颁布，标志着我国最严格的耕地保护制度的确立。从内容上看，最严格的耕地保护制度包括了土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度、土地开发整理复垦制度、土地税费制度七大制度，这些制度设计有效遏制了耕地实有面积迅速下降的势头。此外，行政管理措施积极跟进，建立了地方政府耕地保护目标责任制度、国家土地督察制度和耕地保护共同责任机制，大力开展土地整治，确保耕地保护目标的实现，为保护国家粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实的基础。再如水资源。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源的时空分布不均衡，水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。我国最严格的水资源管理制度是通过《中华人民共和国水法》、《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》和《实行最严格水资源管理制度考核办法》等一系列法律和文件构建起来的，内容主要包括“三条红线”和“四项制度”。“三条红线”包括水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线，“四项制度”包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。这些制度强化了水资源的有效利用和管理，推进了水生态系统保护与修复，为经济社会长期平稳较快发展提供了有效保障。但是，这些制度在实践中存在执行不力、多头管理等问题，例如耕地的占补平衡，往往重数量轻质量；水资源的纳污和排污分别由水利部门和环保部门管理，往往出现职责不明、争权诿责等现象。这些问题严重影响现有制度的有效实施，必须从国家层面深化改革、不断完善，才能扎实推进生态文明建设。

健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度的一项重大改革，从国家层面对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理。党的十八届三中全会提出了健全国家自然资源资产管理体制的新要求，要按照所有者和管理者分开和由一个部门管理为主的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。

在此基础上，党的十八届三中全会还进一步提出要完善自然资源监管体制。国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理，这与国家对国土范围内自然资源行使管理权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。我国实行对土地、水资源、海洋资源、林业资源分类进行管理的体制，很容易顾此失彼。必须完善自然资源监管体制，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使全陆地国土空间和所有海域国土空间的用途管制职责，对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度，对山水林田湖进行统一的系统性修复。以上两项制度体现的是国家对自然资源实行市场配置与政府宏观调控的有机结合。

二、划定生态保护红线

划定生态保护红线是我国生态文明制度建设的新要求，是生态文明顶层设计的重要内容，目的在于维护国家生态安全，保障生态系统的完整性，提升自然生态系统的自我修复能力；本质在于树立底线思维，加强国土空间管治，强化对经济、社会发展的指标约束，为子孙后代发展预留足够的空间和资源。习近平同志高度重视生态保护红线的划定工作，2002年就提出，对于现有生态环境良好的区域要加强保护，对生态环境趋向恶化的要采取措施坚决制止，对生态环境已遭破坏的要采取抢救措施，加大生态建设和恢复力度，一针见血地指出生态红线的划定就是要还自然生态系统以休养生息的能力，改变自然生态系统已经疲惫不堪、超负荷运转的趋势，恢复和提振其自我净化功能，加快建设美丽中国。习近平同志对于生态保护红线的表述主要集中于资源，尤其是土地资源、空间开发和污染物控制三个方面。

1．保护耕地就是保护我们的生命线

习近平同志指出，切实保护耕地，不仅关系到社会经济环境的协调发展，还关系到国家的前途、民族的兴盛和子孙后代的幸福。保护耕地就是保护我们的生命线。土地资源是人类赖以生存和发展的基础，是社会生产的劳动资料，是农业生产的基本生产资料，也是一切生产和一切存在的源泉。我国是世界上土地资源较为丰富的国家，但由于人口数量巨大，人均土地资源存量较低，人均耕地逐年减少，土地的人口压力愈来愈大，已成为制约我国长期稳定发展的瓶颈因素。同时，长期以来的人口大量增长和粗放的经济增长方式，使土地资源的退化状况愈趋严重，水土流失、土地沙漠化、草原退化、次生盐碱化、沼泽化以及土壤污染在各省区市迅速蔓延，生产生活对土地资源的需求与日俱增，更加剧了这一趋势。

随着工业化和城镇化的加速推进，我国土地资源尤其是耕地资源正面临着严峻的挑战。在未来土地资源尤其是耕地资源不可能大幅增加而用地需求又呈增加态势的形势下，如何确保这一“生命线”不被突破，成为生态文明建设必须着力解决的一大突出问题。对此，习近平同志有两个主要观点——切实提高土地使用效率和严守耕地保护红线，从开源和节流两个方面对土地资源有效、有序利用提供了指导思想。

在着力提高土地集约利用水平方面，习近平同志创造性地提出了三条路径。一是加强全过程节约管理，大幅降低土地消耗强度。这主要是针对当前工业化和城镇化加速发展过程中出现的乱占耕地、盲目扩张问题所提出的解决措施。由于经济发展方式粗放，很多城市的建设重视外在的光鲜、体量的扩大，而不重视城市品质的提升，导致土地利用率低，大量农田被占用。同时，城镇用地结构不合理，工业用地偏多、居住用地偏少，建设用地偏多、生态用地偏少。对此，习近平同志在中央城镇化工作会议上专门指出要切实提高城镇建设用地集约化程度。二是运用市场手段引导土地资源优化配置。习近平同志指出，要“探索建立工业用地市场化配置和鼓励闲置工业用地加快流转的机制，切实提高土地使用效率”。当前我国土地流转尚未实现市场化，土地尤其是工业用地、建设用地取得成本和持有成本较低，存在着以工业开发名义违规圈地的现象，造成土地资源的低效率使用。要解决土地粗放利用问题，关键还是要靠制度，必须在土地所有权性质不变的前提下加快建立具有中国特色的土地资源市场化流转机制。三是加强土地环境整治。这主要是为了解决土地质量下降的问题。我国的土地污染以及土地的沙化、水土流失等问题频发，当务之急是抓紧完善法律法规，加强对农产品生产环境的管理，完善农产品产地环境监测网络。同时，着力转变经济发展方式，通过节能减排、发展循环经济减少对土地资源的破坏。

在严守耕地保护红线方面，习近平同志提出“严防死守”的指导思想。18亿亩耕地的红线必须坚守，这关系到中华民族后世子孙的生存问题。按照当前的中国人口发展速度和国际人均粮食拥有量测算，18亿亩耕地是我国耕地资源的底线，一旦突破我们将陷入异常困难的局面。严守耕地红线，关键在于保持耕地的动态平衡。虽然国家对耕地有占补平衡的法律规定，但占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情况普遍存在，特别是花了很大代价建成的旱涝保收的高标准农田也被成片占用。习近平同志指出：“耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。”所谓质量上的主要是指18亿亩的耕地红线，必须是具有较高粮食生产能力的耕地，搞占补平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地来滥竽充数。要守住耕地保护红线，必须依靠制度来保障。首先就是要做好规划。习近平同志指出：“编制和实施好土地利用总体规划，对实行土地用途管制、实现土地管理特别是耕地保护目标、协调人口资源环境的关系具有重要意义。”在规划中必须明确耕地保护的目标和任务，赋予土地利用总体规划更高的法律地位，产业的布局和城市的建设都必须建立在土地规划的基础上。同时，要实行更为严格的法律，通过完整的法律体系切实保护耕地资源，“耕地红线不能动”、“耕地不能非农化”、“坚守18亿亩耕地红线，必须做到，没有一点点讨价还价的余地”。

2．积极引导生产力在国土空间上合理布局

习近平同志指出，要“划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能”，进一步赋予了生态保护红线新的内涵和新的任务。划定并严守生态保护红线不仅是一个空间管治战略，更是关系到经济、社会、资源环境的全局性战略，关键任务是要树立空间开发上的底线。习近平同志着重提出，“生态红线的观念一定要牢固树立起来”。不仅要精心研究和论证，究竟哪些要列入生态红线，而且，红线一经划定，就要一体遵行，决不能逾越，否则就应该受到惩罚。归根结底，要从制度上保障生态红线。

划定生态保护红线是推进新型城镇化建设的重要任务。我国一些城市尤其是大城市的建设发展存在着“摊大饼”式的发展模式，随着人口的不断增加，城市边界无限制向外扩张，造成了严重的资源浪费，也产生了环境破坏和社会问题，城乡发展严重失衡。习近平同志指出，城镇化受自然条件制约，受资源环境承载能力制约，受经济社会发展水平制约，要因地制宜、合理布局，不要把提高统计意义上的城镇化率作为硬任务。这就需要牢固树立管治思维和底线思维，按照资源环境承载能力来管控城镇发展布局，遏制城市盲目扩展的态势，形成科学的城镇体系和职能分工。在城市发展中，要把重心从提高城镇化率转移到提高城市发展质量上来，加强体制创新、法治管理，根据区域自然条件，科学设置开发强度，划定城市生态红线，促进形成生态良好的城镇化发展格局。

划定生态保护红线也是构建科学农业发展格局的现实要求。《全国主体功能区规划》将农产品主产区纳入限制开发区，限制开发的首要原则就是要实施保护，因为这些地区既是资源环境比较脆弱的地区，同时又承担着一定的生产功能，不具备大规模、高强度的工业化和城镇化开发条件。必须合理划定各种农业产业发展的地域空间，通过红线的划定，明确界定农业生产的范围，任何工业活动和商业开发都不能逾越这条红线。习近平同志强调，“红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破”，这关乎中华民族的永续发展和持续稳定。

划定生态保护红线是推进形成国家生态安全格局的必然选择。生态保护红线重在维护国家生态安全。由于经济社会活动对自然利用强度不断加大，我国自然生态系统受挤占、破坏的情况日趋严重，呈现出由结构性破坏向功能性紊乱的方向发展，草地生态系统退化趋势明显，湿地仍在萎缩，生态系统服务功能持续下降。当务之急，必须按照推进形成主体功能区的战略要求，积极探索和划分生态保护红线，把良好生态系统尽可能保护起来，大力推进红线区的生态环境保护和治理修复，着力提升自然生态系统的生态保育功能，构建国家生态安全屏障。

3．严格控制污染物总量

污染物总量控制是划定生态保护红线的重要措施。污染物总量控制一直都是习近平同志高度关注的问题。在浙江工作期间，习近平同志就提出，要突出抓好重点流域、重点区域和重点领域的污染防治工作，严格控制并逐步削减污染物排放总量，切实解决较为突出的水污染、大气污染、海洋污染和农业面源污染问题。2005年，习近平同志提出，要深入开展环境污染整治行动，严格控制污染物总量排放，突出抓好重点流域、区域和行业的整治。这一思想贯穿于习近平同志从基层工作到中央工作的各个阶段，多次出现在习近平同志的重要讲话中。控制污染物排放总量，首先要制定污染物排放总量上限，通过生态红线的管制作用，制定实施更加严格的区域产业环境准入标准，提高各类重点生态功能区中城镇化、工业化和资源开发的生态环境保护准入门槛。另外，严格执行重点生态功能区的环境影响评价，制定建设项目生态保护与恢复治理方案，减少对自然生态系统的干扰，保证生态系统的稳定性和完整性，并建立健全重点生态功能区环境影响评价的区域限批制度。在这方面我国已有所尝试，水功能区纳污红线就是典型的例子。2010年，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》正式提出水资源管理的“三条红线”，把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据。各地也针对具体的区域特征，因地制宜制定了适合自身发展需要的水功能区纳污红线，有效遏制了水体污染，提高了生活用水质量。

但是，污染物总量控制仍然任重道远。虽然在“十二五”规划、生态省、生态文明先行示范区等评价指标中有相关的约束性规定，国家在相关法律中也对大气污染、土壤污染等问题有所规定，但始终没有上升到国家战略高度强制推进，相关法规的执行情况也不理想。因此，必须在污染物总量控制上设立严格的红线体系，着力控制排污总量。在污染物总量控制上，习近平同志强调：“要加强源头治理，加强生态环境保护，推进制度创新，努力从根本上扭转环境质量恶化趋势。”这对污染物防治和控制提出了更高的要求，必须采取源头治理和区域联防。源头治理作为我国污染物防治的一项重要制度安排，也是我国环境保护法明确规定的环境保护管理的重要内容。推进源头治理，当务之急就是要完善产业淘汰机制和实行严格的法治，一方面，通过市场机制引导企业走绿色发展、循环发展、低碳发展道路；另一方面，对于污染严重企业，必须采取严格的法律措施，使之关停并转。同时，需要完善环境绩效考核体系、环境质量统计体系和环境监测体系，将环境质量纳入部门和地区的考核指标，建立动态的环境监测网络，逐步实现环境管理的信息化、科学化。

生态保护红线不仅要划定，更要坚定执行。长期以来，一些地方之所以抓经济增长劲头大、抓生态环境保护力度弱，要害在于“GDP至上”的考核体系始终发挥着“指挥棒”作用，GDP成为衡量地方经济发展的重要指标，而对发展过程中造成的资源浪费、环境污染、生态破坏等方面的重大损失却没有考核、没人去追究责任，这必然会引发片面追求GDP增长的冲动，结果是经济社会发展上去了，但资源枯竭、生态环境恶化的趋势日趋严重。生态文明建设要顺利推进，首先必须搬掉这一“拦路虎”，彻底改革经济社会发展考核指标和方法，加大资源节约、环境保护、生态效益指标在经济社会发展评价中的权重，完善经济社会发展考核评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。在实际推行过程中，必须分类指导、因地制宜，不能“一刀切”，要根据主体功能区划实行差异化的考核方式，生态功能重要地区要突出生态环境的保护与发展，限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县要取消地区生产总值考核，更加注重发展的质量与可持续性。

同时，还要建立严格的终身追责制。习近平同志强调：“要建立责任追究制度，我这里说的主要是对领导干部的责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”对领导干部实行生态环境保护责任追究制度，能起到立竿见影警示后人的作用。习近平同志要求必须真抓，否则会流于形式，并要求组织部门、综合经济部门、统计部门、监察部门等协同配合，把相关工作落实好。

三、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

习近平同志2003年初明确指出要立足资源永续利用，坚持依法保护和合理开发利用土地、森林、海洋、河流、矿产等资源，逐步完善生态保护补偿机制，扩大推广资源有偿使用制度，坚决制止各类“圈地”和滥占耕地等严重浪费资源的行为。同年，在浙江生态省建设动员大会上，习近平同志进一步强调，“要积极探索在市场经济条件下政府加大投入的有效机制，逐步建立和完善自然资源有偿使用机制和生态环境恢复补偿机制。逐步建立环境价格体系，实行排污总量有价分配制度；逐步加大对欠发达地区生态建设的财政转移支付力度，对欠发达地区实行生态补偿制度”。此后，习近平同志在谈及生态公益林建设、水环境整治、循环经济发展、资源型产品定价等方面时，又从不同侧面反复强调完善自然资源有偿使用制度和生态补偿制度。进入新阶段，习近平同志又对健全生态补偿机制、扩大补偿规模、拓展补偿范围等方面进行了部署，明确要求要处理好生态建设和林业效益相结合、天然林保护与农民生活的关系问题，国家和各级的生态保护补偿制度要不断健全，补偿规模还要加大，要从源头上有效控制陆源污染物入海排放，加快建立海洋生态补偿和生态损害赔偿制度，开展海洋修复工程，推进海洋自然保护区建设。

自然资源有偿使用制度和生态补偿制度的提出，表明了党和国家从制度上调整经济发展与环境保护关系的决心，充分体现了以人为本、可持续的生态伦理观。使用自然资源必须付费，但我国资源产品的价格总体上偏低，使用费太少，市场机制的调节功能没有完全发挥作用，没有体现资源稀缺状况和资源开发对生态环境的损害，当代的价格机制难以充分体现自然资源的后代价值。因此，必须加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，通过带有强制性的税收机制提高资源开发使用成本，促进节约。要正税清费，实行费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

贯彻落实自然资源有偿使用制度和生态补偿制度，必须在以下几个方面加大力度：第一，建立更好的反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制。改革不合理的资源定价制度，按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的原则，在确定自然资源产权的基础上，制定和完善资源有偿使用和污染者付费政策，改变资源低价和环境无价的现状，使资源价格正确反映其市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，从根本上解决经济与环境、发展与保护的矛盾。第二，建立健全环境税收政策体系。将生态环境保护作为重要因子纳入相关税种设计，逐步扩大资源税征收范围，提高征收标准并实行有利于资源节约的计税方法，适时开征生态环境保护税种，合理提高各类排污费征收标准。继续深化绿色信贷、排污权有偿使用和交易等政策。第三，全面建立和完善生态补偿标准、重点领域的生态补偿机制。广泛调查各利益相关者情况，合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本，确保利益相关者责、权、利相统一，做到应补则补，奖惩分明。推动建立自然保护区生态补偿机制，探索建立重要生态功能区生态补偿机制，推动建立矿产资源开发的生态补偿机制，推动建立流域水环境保护的生态补偿机制。第四，完善立法和加强部门协调。研究制定相关指导意见、技术标准和管理办法，推动生态补偿机制的相关立法。各级环保部门要加强与综合经济管理部门和相关行业主管部门的协调，充分发挥政府在生态补偿机制建立过程中的引导作用，结合国家相关政策和当地实际情况研究改进公共财政对生态保护投入机制，主动为推动建立和完善生态补偿机制提供支持。配合相关部门积极探索各类生态补偿方式，推动开展环境资源费用制度改革，构建区域生态共建共享合作平台，增强财政转移支付的生态补偿功能。

四、改革生态环境保护管理体制

自1973年全国第一次环境保护会议以来，我国积极探索环境保护与管理制度，从内容上看已经形成了环境保护目标责任制、综合整治与定量考核制度、污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可证制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等八项主要制度；从手段上看主要形成了环境立法体系、环境行政执法体系和环境监测体系三大体系。这些制度体系从国情出发，贯彻执行环境与资源保护的基本原则，成为推进生态文明建设具有全局意义的基本制度。但实际执行中情况却不理想，原因在于相关部门对自然生态系统保护的管理比较分散，各自为政，缺乏统一协调，造成生态与环境“两张皮”，割裂了生态保护与污染治理的关系，割裂了环境要素综合保护与自然生态系统管理的关系。同时，区域、流域环境管理体制没有理顺，陆海污染防治缺乏统筹，污染防治区域联动机制刚刚起步，区域、流域环境合作缺乏法律依据，解决跨区域环境问题困难很大。生态环境保护管理体制不健全、监管不到位的问题，导致生态环境保护重末端治理、轻源头防治，边治理、边污染、边破坏的现象十分普遍，生态环境局部好转、整体恶化的趋势难以扭转。生态文明建设要求把生态文明理念深刻融入和全面贯穿到经济社会发展的各方面和全过程中去，要求从根本上遏制生态环境日益恶化的趋势，这就必须解决体制机制上的问题，对生态环境保护管理制度进行根本性的变革。

习近平同志高度重视生态环境保护管理制度的建设。在党的十八届三中全会上，习近平同志明确提出了“改革生态环境保护管理体制”的目标，将之作为生态文明制度建设的重要内容写进党的决定，分别从“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”六个方面作出了部署。生态环境保护管理体制改革是一项复杂而艰巨的任务，主要目的是建立并完善适应生态文明建设新要求的环境管理体制，使环境管理从被动应对向主动防控转变，从控制局部污染向区域联防联控转变，从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。

严格环境监管、执法和监督机制。推进生态文明建设，必须坚持依法治国理念，高度重视执法在生态环境保护方面的重要作用。习近平同志指出，要加大环境保护的执法力度，强制淘汰高消耗、高污染的落后工艺技术和设备，严肃查处各种浪费资源和破坏环境的违法违规行为。加强生态环境执法力度关键就是要改革环境执法的机制和体制。生态环境执法机制不顺畅一直以来就是制约我国生态环境执法的重要问题。执法体制条块分割、多头执法，缺乏有效的环境行政执法协调配合机制，部门、地区之间基本上是各自为政，难以统一指挥和协调，环境执法能力大受影响。环境执法部门对污染防治比较重视，对生态修复、资源节约等问题则重视不够。因此，必须建立各尽其责、齐抓共管的协作机制，将环境保护和资源开发有机地结合起来，从源头上减轻生态环境压力。合理划分各部门的执法权限，防止在生态执法中出现多头执法和争权诿责的现象。同时，建立环境执法问责机制，完善执法监督体系，使环境执法权的使用更加透明化、法制化、民主化，从制度上杜绝权力寻租行为，把权力关进制度的笼子里。

建立区域联动机制。生态环境问题带有区域性和蔓延性，生态系统的整体性决定了生态保护修复和污染防治必须打破区域界限，抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护良性互动。习近平同志指出：“要坚持标本兼治和专项治理并重、常态治理和应急减排协调、本地治污和区域协调相互促进，多策并举，多地联动，全社会共同行动。”改革生态环境保护管理制度，必须打破传统的地区分割的管理体制，从保护全国乃至全球的生态环境角度出发，强化区域间工作会商，及时就环境保护和生态修复情况进行交流、沟通和协商。加大区域联合执法力度，对违法行为进行联合查处。构建生态保护信息共享平台，做到信息互换互通。尤其是要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，健全大气污染防治、流域污染防治和海洋污染防治方面的联防联控协作机制。京津冀、长三角、珠三角等重点区域在这方面已有所建树，但工作机制和运行制度尚不健全，需要在实践中进一步完善和推广，形成具有中国特色的生态环境保护区域协作机制。

实行环境损害赔偿制度。在党的十八届三中全会和中共中央政治局第六次集体学习时，习近平同志两次强调要实行环境损害赔偿制度，要求“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”。对于污染破坏环境的企业或者个人，都应处以相应的巨额环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为之、不敢为之，胆敢为之必遭重罚。这就需要进一步制定严格的环境损害赔偿制度实施办法，完善“环境公益诉讼”制度，把自然资源损害和环境健康损害等因素考虑进去，使之更具有可操作性和威慑力。同时，开展损害鉴定评估试点工作，尽快确定全国统一的环境损害鉴定和评估计算方法，在国家统一规划下，在各省、自治区、直辖市建立权威的环境损害鉴定评估机构，为环境损害赔偿提供可靠的技术支撑。

当前，必须把地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制落到实处，明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任。实行严格的考核、奖罚制度。对于严格履行职责、在生态环境保护中作出重大贡献的单位和个人，应给予表彰、奖励。对于失职、渎职，不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须按照有关法律法规赔偿并终身追究其责任。