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（二）人民币汇率市场化程度仍需提高
当今世界正经历百年未有之大变局。“十四五”时期，和平与发展仍是时代主题，新一轮科技革命和产业变革给我国发展带来新的机遇，新兴经济体和发展中国家在世界经济格局中将扮演更重要角色。与此同时，世界经济发展的深层次结构性矛盾依然突出，叠加新冠肺炎疫情严重冲击，世界经济复苏困难重重，全球金融系统脆弱性上升，一些外部不利因素更易演化为对我国金融体系的负面冲击。做好金融服务实体经济工作，需要更加坚定地以我为主，更加灵活地趋利避害。
为应对2008年国际金融危机，各主要经济体普遍实施超常规刺激政策，随之而来的是债务规模的快速攀升。根据国际清算银行（BIS）数据，截至2019年末，全球债务规模已经达到191.4万亿美元，与GDP的比重达到243.2％；2008—2019年，全球非金融企业部门杠杆率由77.7％上升至94.5％，同期政府部门杠杆率从63.6％上升至87％，居民部门基本保持在60％左右。在各国政府采取措施应对新冠肺炎疫情后，预计全球政府债务将首次超过全球GDP总和。全球不断增长的债务总量不仅增加了全球金融体系的不稳定性，也不断挤压各经济体宏观调控政策空间，应对外部冲击难度明显加大。从历史经验看，高杠杆是风险的源头，如果诱发全球性或区域性金融危机，我国发展的外部经济金融环境将明显恶化，进而影响我国金融服务实体经济质效。
据国际金融协会统计，2019年末新兴经济体债务余额占全球债务余额的30％左右。新兴经济体经济实力和抗风险能力相对较弱，特别是部分新兴经济体偿债收入来源严重依赖于国际贸易。受贸易摩擦等因素影响，全球贸易增速下滑，新兴经济体偿债能力明显下降，外债与出口的比重由2008年的100％上升到了2019年的160％，有的国家甚至达到了300％。“十四五”时期，一些新兴经济体将面临偿债高峰，叠加新冠肺炎疫情冲击影响，违约风险进一步增大。新兴经济体是我国的重要经贸和投资合作伙伴，其债务风险对我国的负面影响不容低估。
为应对2008年国际金融危机，以美国为代表的发达经济体持续通过大规模量化宽松（QE）等超常规货币政策刺激经济增长。十多年来，发达经济体的经济表现不仅没有实质改善，反而日益呈现“低增长、低通胀、低利率、高负债、高风险”的窘境，货币政策空间日益收窄。面对突如其来的新冠肺炎疫情，发达经济体再次祭出超常规货币政策工具，短期内的政策刺激力度甚至超过2008年国际金融危机时期。2020年5月末，美联储资产规模首次超过7万亿美元，2个月时间增加约2.3万亿美元，扩张速度大大超出以往。考虑到疫情演变和世界经济前景的不确定性，未来一段时间发达经济体可能在来回摇摆中延续超常规货币政策的使用，货币政策完全走向正常化的可能性较小。
从历史经验看，超常规货币政策启动或加码时，资本以短期投资或股权债权形式输出到新兴经济体，以谋取高额利润，带来“溢出”效应，暂时刺激了新兴经济体股市和债市繁荣。超常规货币政策退出或减弱时，货币收紧，全球通货紧缩压力增大，部分资金从新兴经济体回流发达经济体，带来“溢回”效应，导致新兴经济体股市、债市下跌和货币贬值，甚至引发债务危机。阿根廷等国家的债务危机就是例证。在世界经济增长潜力持续下降的背景下，长时间超常规货币政策释放的资金对利率、流动性等因素的反应愈发敏感。“十四五”时期，发达经济体对超常规货币政策的微小调整都可能导致跨境资本流动加剧，“溢出”“溢回”效应循环往复，给新兴经济体带来严重冲击，我国金融服务实体经济工作也将面临更多挑战。
过去十多年来，全球持续宽松货币环境使发达经济体股票、债券等金融资产价格高位运行，泡沫化风险严重。2020年初，新冠肺炎疫情冲击全球主要金融市场，美国股市出现大幅震荡，三大股指多次上演“熔断”，欧、日金融市场同步共振。在疫情没有得到有效控制、经济基本面尚未扭转之时，在应对疫情采取的超常规货币政策推动下，发达经济体金融资产价格短期内明显回升，泡沫化风险不仅没有得到出清，反而再次积聚。以美国为例，国际货币基金组织2020年6月发布的《全球经济展望》预计，2020年美国经济将萎缩8％，在经济衰退已成定局的情况下，纳斯达克指数却不降反升，甚至还创了历史新高，道琼斯指数也基本恢复到疫情之前水平。金融资产价格与经济基本面的长期大幅背离终非常态，“十四五”时期，如果超常规刺激政策减弱，或者经济增长不及预期，都有可能导致发达经济体金融资产价格泡沫破灭并波及全球，使我国资本市场面临外部输入性风险，进而影响金融服务实体经济。
近年来，围绕国际金融主导权的争夺日趋激烈。在经济全球化、数字化、信息化的趋势下，主要经济体纷纷加大了金融理念与模式创新，提高金融业竞争力，争夺金融定价权，意图占据未来国际经济金融竞争的制高点。各经济体特别是亚洲经济体，着力建设作为金融资源重要载体的国际金融中心，分别支持东京、新加坡、迪拜等城市通过放松管制、创新规则、优化服务等方式争夺优质金融资源。比如，新加坡证券交易所于2016年在亚洲范围内率先允许同股不同权企业上市，以吸引世界具有高成长潜力的高新科技公司在新加坡上市。“十四五”时期，上海、香港作为我国重点支持的国际金融中心，将会面临更大竞争压力。
大数据、云计算、区块链、人工智能等高科技快速发展，为全球范围内的金融创新提供了强劲动力，与之相关的新金融模式、金融技术、金融业态、金融产品、金融主体等快速发展，将成为国际金融的未来发展潮流。美国因其发达庞大的市场和独特的创新机制，在金融科技的国际竞争中居领先地位，欧、日等发达经济体也各具优势。部分新兴经济体紧跟潮流、加大投入，期待在金融科技的全球竞争中后来居上。我国将在金融科技领域面临更多更激烈的竞争。
现行国际货币体系仍以美元为中心，美元承担了主要国际储备和结算货币功能，在保持全球流动性、调节国际收支和促进经济全球化发展等方面发挥了积极作用。但美元权利义务不对等，在享受铸币税、低融资成本和高支付能力等好处的同时，对流动性创造却缺乏有效约束。在世界经济下行压力加大的背景下，“美元放水全球买单”的现象，不仅加大了新兴经济体和发展中国家经济调整难度，而且加剧了国际金融市场动荡。国际社会对美元主导的国际货币体系进行改革的呼声日隆。
国际货币基金组织等国际金融组织是主要的全球金融治理机构，也是全球金融安全网的重要组成部分。随着新兴经济体和发展中国家的经济实力日益增强，各国际金融组织的代表性、前瞻性未能与时俱进，股份分配未能及时恰当地反映国际经济格局的重大变化，导致国际金融组织协调能力不足，难以有效协调各主要经济体的货币政策，难以有效组织新兴经济体和发展中国家应对超常规货币政策的外溢效应。
“十四五”时期，我国需求结构、产业结构、要素供给结构等都将呈现新特征，创新驱动成为经济增长主要动力，超大规模市场优势持续显现，经济实力显著增强，经济结构进一步优化，为金融服务实体经济开辟广阔空间。但也要看到，与适应我国社会主要矛盾转化的要求相比，与建设现代化经济体系、推动高质量发展的要求相比，金融服务实体经济短板仍然较多，一些长期积累的风险隐患持续暴露也将带来新的挑战。必须加快完善市场机制、提高资源配置效率、加强金融监管能力、扩大双向开放，推动金融服务实体经济的质效再上新台阶。
经过多年改革，我国货币市场利率和债券市场利率已经实现市场化，但存款利率尚未完全市场化。2019年以来，通过贷款利率挂钩贷款市场报价利率（LPR）、贷款市场报价利率（LPR）挂钩中期借贷便利（MLF）利率的方式，初步形成了从政策利率到市场利率进而到实体信贷利率的传导机制，迈出了利率市场化改革的关键一步。“十四五”时期，经济发展方式转变对资源配置效率提出更高要求，需要以更加灵敏有效的资金价格信号引导资金流动。市场化利率的传导机制还有不少需要完善的地方，如中期借贷便利（MLF）等政策工具利率对市场资金供求关系反映尚不充分，金融机构因缺乏足够的利率风险对冲工具，全面运用贷款市场报价利率（LPR）定价还面临一些困难，一些较小的地方法人机构自主定价能力不足等。同时，存款利率市场化改革也需要跟进。
“十四五”时期，进一步发挥市场在汇率形成中的决定性作用、增强人民币汇率弹性是畅通国内国际双循环的客观要求，但外汇市场的广度、深度还不够，对汇率市场化程度的提高构成一定制约。在实需原则下，交易主体同质性较强，交易方向单一，不利于人民币汇率合理均衡价位的实现，也不利于实体经济进行汇率风险管理。同时，没有外汇头寸但受汇率变动影响的企业难以进入境内市场参与交易，这既提高了企业的汇率风险管理难度，也限制了境内市场规模的拓展空间，迫使部分交易需求转移至境外市场，加剧境内外市场的参与者差异，容易导致境内外汇率的大幅度背离，进而引发市场波动。
国债具有低风险和高流动性的特征，是金融产品定价的重要基础和中央银行公开市场操作的重要载体，是财政政策和货币政策协调配合的重要契合点。党的十八届三中全会提出“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”以来，短期国债实现滚动发行，国债续发行机制不断完善，国债随买随卖做市机制逐步健全，国债二级市场流动性不断提高，国债收益率曲线数据质量不断改善。目前，已形成涵盖3个月到30年短、中、长期较为完整的国债收益率曲线。但与发达国家相比，我国国债流动性相对较低，市场存在一定程度分割，国债收益率曲线对金融产品的基础定价作用仍未得到充分发挥。
发达的直接融资市场不仅是成熟金融市场的特征，也是创新发展的重要支撑。相比间接融资，直接融资不仅可以通过严格的信息披露等制度将资金配给效率高的资金使用者，而且可以更好地满足资金使用者和资金供给者对期限的要求，最大程度降低资金使用者和金融体系的期限错配风险。“十四五”时期，我国经济发展将进一步由要素驱动转向创新驱动，市场主体创新的高风险特征和商业银行低风险偏好之间的客观矛盾，迫切需要更多直接融资予以支持。我国直接融资市场发展相对滞后，截至2019年末，我国各类金融机构提供的间接融资规模约占全部社会融资余额的70％，同期股票、债券融资等直接融资规模占比仅约为30％。同时，已发行债券中相当部分由商业银行持有，亦有较强的间接融资色彩。在商业银行普遍存在规模偏好、客户分层不够的情况下，容易造成资金过多流向大型企业，而中小微企业和创新型企业的合理资金需求无法得到较好满足。“垒大户”倾向也容易降低金融资源的配置效率，甚至成为“僵尸企业”形成的温床。
相比债权融资，股权融资具有可永久使用，无固定利息负担、吸收风险损失等优势，对于当期风险较高、但发展前景良好的创新型企业发展尤为重要。在直接融资发展滞后的情况下，我国股权融资发展相比债权融资又相对薄弱。截至2019年末，社会融资规模中的非金融企业部门企业债券累计融资余额约23.47万亿元，同期非金融企业股票现金融资约7.36万亿元，若考虑股票非现金融资、新三板融资、区域性股权市场融资及非上市非挂牌企业吸收的私募基金等，股权融资规模总计约17万亿元。非金融企业部门的债券还本付息负担较重，容易积聚债务风险，不利于宏观经济发展质量的提高。
高质量的股权融资既可以为企业提供低成本资金，也能通过股东治理提升企业经营效率、推动产业整合。“十四五”时期，我国经济转向高质量发展阶段，传统产业的转型升级、兼并重组和创新产业的探索萌生、发展壮大均需要发达的股权融资市场予以支持。但我国股权融资结构性失衡，导致这方面的优势还无法充分发挥。在投资布局上，包括证券投资基金在内的机构投资者主要在二级市场投资上市公司股票，目的多为获取价格波动带来的收益，对企业治理水平和效率改善作用有限。创业投资和私募股权投资是对高成长性企业的直接投资，但行业发展仍不充分，“募投管退”各环节都存在一定困难，对推动传统产业整合、实施创新驱动发展战略等方面的作用仍有待进一步发挥。
我国正加紧实施京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一批事关长远的重大区域发展战略。这些战略大多已出台实施方案，提出了区域金融体系构建、特色金融产业发展、金融市场互联互通等举措。但在实践过程中，区域金融改革主体责任还需要进一步明确，支持重大战略的金融制度安排还需加强统筹，金融机构发展、金融市场培育、金融服务提供和金融监管等各领域缺乏对重大战略的特殊设计，金融机构和金融服务立体化布局有待进一步提升。开发性、政策性金融在支持重大战略方面的引领和示范作用还不够突出，与商业性金融机构的协调水平还不够高，重叠支持和支持空白同时存在。这些都需要进一步强化顶层设计，深化金融体制改革，细化、实化、差别化金融政策，增强针对性和可操作性。
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，小微企业是实施就业优先政策的重要力量，帮助低收入人群、贫困人群等特殊群体是实现全体人民共同富裕的必然要求。“十四五”时期，要继续大力普及普惠金融，加大对乡村振兴、小微企业和特殊群体发展的支持力度。但是资产质量不高、抗风险能力差、治理结构不完善等问题制约了农村金融机构服务“三农”质效的提高。金融科技服务滞后、金融机构覆盖率低，影响了边远地区、特殊群体的金融可获得性。融资渠道有待拓宽、金融机构类型结构不合理、服务理念有待提升等问题导致小微企业融资难、融资贵问题依然比较突出。
绿色发展是当前和今后要长期坚持的理念。近年来，绝大部分金融机构尚未将绿色金融提升到发展战略层面，部分已经进入实践探索阶段的金融机构，落实绿色金融也大多停留于具体经营层面，尚未制定专门的绿色金融战略目标和发展规划。金融机构在公司治理层面普遍尚未建立起与绿色金融配套的制度，也缺乏绿色金融发展需要的激励机制，金融机构的环境保护和社会责任意识很容易被经营考核压力和现实的经济效益冲淡。绿色金融的政策目标还不完善，近年来主要集中在对“两高一资”企业进行信贷投放限制和促进节能减排等短期目标的实现上，对绿色金融缺乏更加完整的战略安排和政策配套。
防范化解金融风险是一项长期任务，需要科学、有效、协调的监管机制作为支撑。“十四五”时期，国内金融风险虽总体可控，但一些长期积累的风险矛盾将继续显现，并与新的金融风险相互交织，未来仍会出现不少新的风险点。金融监管的整体性、协调性不足，宏观审慎管理工具还不够丰富，宏观审慎管理与微观审慎监管之间的关系有待进一步厘清，宏观审慎管理政策与宏观经济调控政策之间协调配合仍需进一步加强，中央和地方、各监管部门等多方力量还需要进一步统筹协调，金融监管适应性仍有待完善，金融乱象仍存在死灰复燃的可能。
“十四五”时期，随着经济社会和技术创新的发展，金融产品及业态将更为复杂，交易频率更高，资金流动更快，金融风险更易在机构间、市场间、地域间传导，给防范化解金融风险任务带来更严峻的挑战。防范化解金融风险尚难以依据不同的金融业态、机构及产品特点制定差异化的监管措施，亦难以精准区分微观个体风险与宏观系统性风险，对具体风险的操作措施针对性不强。同时，随着金融科技等新技术的兴起，传统监管手段难以完全满足监管实践的要求，存在监管科技发展落后于金融科技发展的风险。
金融机构是重要的市场主体，也需要通过市场机制优胜劣汰。如果存在严重问题的金融机构无法及时退出，不仅占用大量金融资源，其承载的信用中介功能还会导致风险快速集中，危害远甚于同等规模的实体企业。从实际情况看，我国金融机构市场化退出机制还未完全确立，问题金融机构退出过程中的接管、重组、撤销、破产处置程序和机制仍需要进一步细化，特别是金融机构债权人对金融机构的刚性兑付预期依然较强，不利于培养成熟的风险防范意识，这在某种程度上助长了金融机构的高风险投机冲动，增大了金融体系和整体经济的风险。作为防范化解金融风险的重要环节，“十四五”时期，必须进一步建立和完善金融机构市场化退出机制。
“十四五”时期，为服务畅通国内国际双循环，我国金融市场在制度、规则和监管等方面需要进一步与国际接轨，金融业应对国际性金融机构竞争的能力和经验需要进一步提高。我国金融市场开放仍有空间，金融业与国际同业真正处于同一竞争平台还需付出较大努力。我国商业银行、保险公司、证券公司、基金管理公司等各类金融机构虽在海外积极设立分支机构，但海外布局的广泛性、所提供金融产品服务的适应性有待完善和加强。我国金融机构跨国经营时的合规管理能力有待提高，对境外监管规则的适应能力不足。金融业与企业走出去的协调配合机制还不完善，尚未形成相互支持相互促进的局面。
“十四五”时期，我国综合实力和国际地位将进一步提升，但人民币在国际支付、外汇储备、外汇交易等方面承担的功能与我国在全球经济贸易领域的地位仍然存在明显差距。国际支付方面，根据环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）数据，2019年人民币在国际支付中的占比在1.65％～2.22％之间，全球排名在5～6名，落后于美元、欧元、英镑和日元。外汇储备方面，根据国际货币基金组织（IMF）数据，2019年末，全球可确认币种的外汇储备中人民币仅占2.02％。在外汇交易方面，根据国际清算银行（BIS）数据，2019年人民币外汇日均交易额位列全球第八。
金融基础设施是现代金融体系的关键节点，是维护金融安全和防范化解金融风险的重要支撑。近年来，我国金融基础设施建设步伐加快，取得了显著成效。“十四五”时期，我国金融市场广度深度将不断拓展，金融产品和服务创新将进一步加快，金融科技发展日新月异，金融体系的这些发展变化都对金融基础设施建设提出了更高要求。从实际情况看，相同功能的金融基础设施在不同金融市场仍存在分割，如债券产品登记托管尚未统一，容易形成监管套利；各领域信用数据仍未完全打通，征信、评级等机构作用尚未充分发挥；新型金融产品数据统计和监测仍然滞后，不利于及时监测风险、优化监管；专利权、商标权等知识产权价值的评估、登记、交易体系建设仍不完善，对创新型企业融资形成制约。
“十四五”时期，全面依法治国将继续深入实施，随着金融服务实体经济活动不断拓展，需要完善的金融法治作为保障。中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、保险法等关键法律有待修订完善，宏观审慎管理、功能监管和行为监管的框架尚未在法律层面予以确立。金融统计相关法规不健全，金融管理部门和统计对象的权利义务关系尚不明确。非存款类放贷组织仍然存在法律地位不明、法律规范缺乏的问题；金融机构市场化退出的法律规范仍不明确，解决处置乱办金融引发相关风险的法律依据和手段不足。金融执法、司法有待加强，执法力量尚显薄弱，社会普遍认为金融违法成本不高，难以对违法行为形成实质性威慑。涉众型金融纠纷案件诉讼机制、行政和解调解、仲裁等多元化纠纷解决机制仍不完善。
金融业的竞争说到底是人才的竞争。高端金融人才的缺乏，已成为制约“十四五”时期金融有效服务实体经济的重要瓶颈。风险定价和管理人才匮乏，商业银行过度依靠抵押担保等方式开展信贷业务，对企业特别是中小微企业信用风险的定价和管理能力薄弱，一定程度上导致了先进制造业、创新创业企业和中小微企业融资难融资贵的现象。股权管理人才匮乏，特别是适应我国经济高质量发展需要，能够在优化企业经营管理、提升全要素生产率、推动产业整合等方面发挥重要作用的赋能式股权投资管理人才更加短缺。
“十四五”时期，进一步发挥市场在汇率形成中的决定性作用、增强人民币汇率弹性是畅通国内国际双循环的客观要求，但外汇市场的广度、深度还不够，对汇率市场化程度的提高构成一定制约。在实需原则下，交易主体同质性较强，交易方向单一，不利于人民币汇率合理均衡价位的实现，也不利于实体经济进行汇率风险管理。同时，没有外汇头寸但受汇率变动影响的企业难以进入境内市场参与交易，这既提高了企业的汇率风险管理难度，也限制了境内市场规模的拓展空间，迫使部分交易需求转移至境外市场，加剧境内外市场的参与者差异，容易导致境内外汇率的大幅度背离，进而引发市场波动。