2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。潮平两岸阔，扬帆再启航。面向“十四五”时期新形势新要求，要深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于新型城镇化的重要论述，坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，以供给侧结构性改革为主线，以振兴实体经济和扩大内需、培育形成强大国内市场为重要抓手，紧紧围绕人的城镇化这个核心、提高质量这个关键，遵循客观规律、加强顶层设计，推动农业转移人口全面享有基本公共服务，推动城镇化空间布局和形态持续优化，推动城市发展更加注重安全生态健康，推动城市治理能力现代化，促进中国特色新型城镇化持续健康发展、城乡融合水平不断提升、人民群众获得感和幸福感持续增强，为决胜全面建成小康社会、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供坚实有力支撑。

农业转移人口市民化关乎亿万人民群众民生福祉，要认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，聚焦在城镇稳定居住就业的存量农业转移人口等重点群体，紧盯人口承载能力较大的重点地区，紧抓可调动城市政府和农业转移人口积极性的重点领域，推动农业转移人口及其随迁家属便捷落户，切实提高农业转移人口市民化质量。

一、持续深化重点城市户籍制度改革

督促城区常住人口300万以下城市坚决贯彻《中共中央办公厅国务院办公厅关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，尽快放开落户条件，破除各类隐形落户门槛，进一步促进劳动力和人才社会性流动。推动城区常住人口300万～500万城市实施就业和居住年限准入制落户政策，逐步取消其落户限制。进一步放宽除个别超大城市外的特大超大城市落户条件，精简特大超大城市积分落户项目，大幅提高居住、就业、社保缴纳年限积分所占比重，取消积分落户数量限制。探索都市圈内城市积分年限互认。增加外来人口占比较多的特大超大城市居住证发放量，提高居住证含金量。引导城市政府简化户籍迁移手续，强化落户政策宣传解读，建立线上申请审核系统，有效提高落户便利度。完善利用大数据技术建立各城市城区常住人口等的常态化统计机制，为政策制定提供支撑。

二、推动常住人口充分享有城镇基本公共服务

出台国家基本公共服务标准，强化重点领域基本公共服务保障水平。加快建立基本公共服务与常住人口挂钩机制，推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变。增加人口流入较多城市的教育投入和中小学教师编制，推动随迁子女在流入地享有普惠性托育和学前教育，研究建立义务教育生均公用经费基准定额动态调整机制，完善随迁子女在流入地参加升学考试政策。运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，大力提高社保跨制度、跨地区转移接续效率，加快养老保险全国统筹进度，完善基本医疗保险跨省异地就医医疗费用直接结算制度。进一步扩大公租房、租赁补贴和住房公积金对农业转移人口覆盖范围，健全公租房退出机制，通过盘活城市存量资产等方式改善农民工居住条件。提高城市包容度，依托社区服务中心、群团组织、社会组织等，帮助农业转移人口及其随迁家属快速适应城市生产生活，丰富其精神文化生活，适当提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农业转移人口比例，推动农业转移人口全面融入城市文明。

三、提升农业转移人口就业技能

进一步完善职业教育和技能培训的体制机制，整合职业教育和培训资源。瞄准产业发展需求，聚焦先进制造、家政服务、养老护理等用工矛盾突出的行业，以企业特别是规模以上企业和吸纳农民工较多的企业为培训主体，以新生代农民工等农业转移人口为培训对象，广泛开展政府补贴的职业技能培训，显著提高农业转移人口就业竞争力。强化农业转移人口职业道德培养，着力塑造劳动者工匠精神。健全技能人才评价、激励制度，加快建立职业技能与薪资待遇挂钩机制。完善并落实农民工等群体报考职业院校的政策，调整培养模式和学制，为农民工提供再学习机会。引导企业、行业协会深入参与中高职院校、各类技能培训机构的课程设置和教学过程，推动职业院校通过“校企结合”“工学结合”等方式，进行“订单式”人才培训。继续推进“五年一贯制”职业教育试点工作。加大职业技能培训和职业教育宣传力度，营造良好的学训氛围。推进公办职业院校和技能培训机构混合所有制改革，支持企业和社会力量举办高质量职业教育和培训，推进职业技能实训基地建设。

四、进一步完善“三挂钩一维护”等配套政策

完善中央政府与地方政府分担市民化改革成本的体制机制，提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性。加大中央财政农业转移人口市民化奖励资金额度，突出跨省落户人口数量在奖励资金分配中所占比重，推动省级政府配套市民化奖励资金。完善财政转移支付与常住人口挂钩机制。实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求，提高“人地”挂钩精准度。强化人口流入较多城市的市政设施、教育医疗等公共服务设施用地保障。坚决维护农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得将退出上述权益作为农民进城落户条件，建立健全进城落户农民自愿有偿退出上述权益的具体办法，充分调动农民进城落户积极性。

按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，建立完善跨区域城市发展协调机制，强化城市群和都市圈的主要平台作用，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。

一、完善城镇化战略格局

深入实施主体功能区战略和区域协调发展战略，考虑发展基础和潜力，顺应各地区比较优势变化和产业转移、人口流动趋势，增强中心城市和城市群经济和人口承载能力，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，加快形成“两横三纵”城镇化战略格局。完善城镇化空间动力机制，以城市群为高质量发展动力源，推进城市群间东西联动、南北互济，推动城市群内核心城市与周边城市（镇）协同，形成中心城市引领都市圈、都市圈辐射城市群、城市群带动非城市群地区功能实现的发展局面。促进要素产业布局与城镇化空间匹配，优化重大基础设施建设、重大生产力布局和公共资源配置，促进产业集群与城市群匹配交融。

二、分类推动城市群发展

以破除制约各类资源要素在城市间、省域间自由流动和高效配置的体制机制障碍为重点，培育形成带动全国高质量发展的城市群，为推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局提供动力源。推动京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，提升配置全球要素和创新策源能力，扩大国际竞争优势，建设世界一流城市群。推动京津冀建设以首都为核心的世界级城市群，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。推动长三角建设具有全球影响力的世界级城市群，建成引领我国发展的强劲活跃增长极。推动珠三角建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。推动成渝地区双城经济圈建设，加快建设长江中游、中原、山东半岛、海峡西岸、关中平原、辽中南、北部湾等城市群，着力夯实产业基础，增强科技创新能力，助推全国经济效率整体提升，建成高质量发展的新动力源。增强哈长、兰州—西宁、呼包鄂榆、山西中部、滇中、黔中、宁夏沿黄、天山北坡等城市群的人口经济承载能力，打造区域协调发展的重要支撑，促进周边地区更好实现生态安全、粮食安全等方面的保障功能。

优化城市群内部空间结构，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。结合区位条件和资源禀赋，科学确定各城市发展定位，形成功能错位互补、产业分工协作的格局。深化城市间分工协作和功能互补，建立健全一体化发展多层次协调机制，围绕重点领域建立完善专项推进机制，促进市场监管统一互认、基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境共保共治。提高资源利用效率和管理服务水平，避免重复建设、过度竞争。

强化交通运输设施网络支撑，大力提升城市群交通运输效率。依托“十纵十横”全国综合运输大通道，强化城市群间高速铁路、高速公路、航空等快速交通联系，支撑城镇化战略格局。城际人流物流强度较高的城市群，要适度超前建设城际铁路网，其他城市要充分利用既有铁路开行城际列车、满足城际客运需求，合理预留城际铁路线路。完善城市群高速公路网络，改扩建瓶颈路段，提升通行能力。深化空域管理体制改革，合理布局支线机场，大力发展通用航空。加快完善冷链等各类物流设施，降低城际物流成本，提高城际物流效率。优化综合交通枢纽布局，完善集疏运条件，提升一体化服务功能。

三、促进中心城市带动都市圈发展

依托超大特大城市或辐射带动功能强的大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）便捷通勤、同城化发展为方向，优化空间开发格局，培育发展一批具有全球影响力的现代化都市圈。推动中心城市产业高端化发展，夯实周边中小城市制造业基础，促进城市间功能互补、错位发展，形成梯次布局、各具特色的都市圈产业格局。引导中心城市以科技研发、工业设计、金融服务、文化创意、金融会展等为重点发展生产性服务业，形成以现代服务经济为主的产业结构。引导周边城市（镇）积极承接中心城市产业转移，加快制造业特色化、集群化发展，形成以先进制造为主的产业结构。加快都市圈统一市场建设，促进公共服务共建共享，实施行政审批联通互认，创新毗邻地区社会治理，推动市政基础设施统筹布局、合理衔接和一体化运营。鼓励中心城市牵头构建常态化协商机制，支持条件成熟的都市圈编制发展规划和重点领域专项规划，探索依托通勤大数据界定都市圈范围。

完善以轨道交通为骨干的都市圈交通网络布局，便利中心城市城区与新区新城、周边城市（镇）人员通勤，建设1小时通勤圈。大力发展市域（郊）铁路，优化城际铁路线路和站点设置，探索中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸，创新运输服务方式，探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”。合理加密快速公路通道，实施城际“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，全面取缔非法路障，优化郊区公交线网，推动城际公路市政化、城际客运公交化。布局建设集多层次轨道交通与公路、公交衔接一体的综合客运枢纽，实施枢纽和站点周边土地综合开发，推动交通与城市融合发展。

坚持多元化发展，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇空间格局，促进大中小城市和小城镇协调发展。

一、引导超大特大城市瘦身健体

超特大城市要立足城市功能定位，在发挥经济规模效应的同时，以资源环境承载能力为硬约束，倒逼城市减量发展，推动瘦身健体、减量增效，率先形成高质量集约发展路径，积极破解“大城市病”。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性专业市场和物流基地等功能，以及过度集中的医疗和教育等公共服务资源。优化城市空间开发格局，合理控制中心城区开发强度和人口密度，防范城市无序蔓延与过度集聚，建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，实现多中心、组团式发展。加快集聚创新要素，提升在全球范围配置资源要素的能力，推动产业升级，提高经济密度，增强国际交往、科技创新、文化创意等高端服务功能，率先形成以现代服务业为主的产业结构。补足在公共服务设施、城市人居环境品质等方面的短板，提升综合能级与国际竞争力。

二、提升大中城市功能品质

促进大中城市主动承接超特大城市产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础。立足区域特色资源和产业基础，推动大中城市差异化定位和制造业规模化、特色化、集群化发展，增强专业服务功能，因地制宜形成先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。推动公共资源配置向大中城市倾斜，增加优质教育、医疗、文化体育资源供给，提高大中城市基本公共服务标准，提升城市承载能力。

三、推进县城城镇化补短板强弱项

加快县城和县级市城区城镇化建设，推动农业转移人口就地就近城镇化。推进县城城镇化补短板强弱项。大力提升县城公共设施和服务能力，满足农民日益增加的到县城就业安家需求。围绕公共服务设施提标扩面，优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施。围绕环境卫生设施提级扩能，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所。围绕市政公用设施提档升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造。围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。

四、积极支持小城镇发展

推动中心城市周边小城镇通过规划独立城市组团、整体纳入中心城市等多种方式融入都市圈发展。推动区位优越、资源丰富、产业基础良好的小城市和特色镇聚焦主导产业，突出特色服务，不断提升城镇综合功能，发展培育商贸物流、文化旅游、资源加工、特色产业型城镇。加快培育新生中小城市，有序推进撤县设市和具备条件的特大镇改市，探索大部门制、扁平化等行政成本低的设市模式。以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障为重点，推进经济发达镇行政管理体制改革。

五、规范发展特色小镇

强化底线约束，严格节约集约利用土地、严守生态保护红线、严防地方政府债务风险、严控“房地产化”倾向，进一步深化淘汰整改。强化政策激励，加强用地和财政建设性资金保障，鼓励省级政府通过下达新增建设用地计划指标、设立省级专项资金等方式择优支持，在有条件区域培育一批示范性的精品特色小镇和特色小城镇。强化正面引导，制定特色小镇发展导则，挖掘推广全国特色小镇典型经验。

优化城市发展理念，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，合理安排生产、生活、生态空间，提高城市人口和经济承载能力，建设宜业、宜居、宜乐、宜游的城市环境，实现城市可持续发展。

一、打造和谐舒适的宜居城市

按照不同城市城区常住人口规模，科学配置公共资源，优化城市生活品质，提升居民生活幸福感。

（一）完善市政公用设施

健全综合智能安全的立体化现代化城市交通系统，积极推进城市轨道交通建设。健全城市路网系统，完善公交专用道、非机动车和行人交通系统、行人过街设施。合理布局建设城市停车场和立体车库。有序推进电力、通信、给排水、供热、燃气等城市地下管网综合管廊模式，完善城市排水与和洪涝防治体系。按照“厂网配套、泥水并重”要求，建设污水集中处理设施。完善垃圾无害化资源化处理设施。

（二）提升公共服务水平

根据经济社会发展状况和财力水平，逐步提高城镇居民基本公共服务水平，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。按照不同城市城区常住人口规模、增长趋势和空间分布，科学统筹布局学校、医疗卫生机构、文化体育场所。优化社区生活服务网络，扩大普惠性养老、幼儿园和托育服务供给，扩充养老服务机构护理型床位数，发展婴幼儿综合性托育服务，引导社会力量积极参与。创新公共服务供给方式，引入市场机制，扩大政府购买服务规模，实现供给主体和方式多元化。

（三）优化城市生活品质

按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构，构建以人为尺度的生产和生活社区，提高城市的宜居性。全面推动城市更新，更多采用微改造的“绣花”功夫，提升城市人居环境质量。改造老旧小区，完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务。改造老旧厂区，通过活化利用工业遗产和发展工业旅游等方式，将“工业锈带”改造为“生活秀带”、双创空间、新型产业空间和文化旅游场地。改造老旧街区，引导商业步行街、文化街、古城古街打造市民消费升级载体，因地制宜发展新型文旅商业消费聚集区。改造一批城中村，探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式。

二、打造安全灵敏的韧性城市

加强城市免疫性、冗余性建设，提升城市抵御冲击和应急保障能力，推进城市安全发展。

（一）提升城市系统免疫能力

加强城市防洪、防风、防冰雪、抗震、消防、排水防涝等设施建设，提高城市建筑灾害设防标准。合理规划布局建设应急避难场所、方舱医院等，建立安全、可靠的应急基础设施体系。推进综合医院和疾控中心提标改造，完善公共卫生服务和疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，提升平战结合能力。加大城市生态修复和环境保护力度，补齐公共卫生源头短板。整治城市环境卫生死角，建立严格检疫、定点屠宰、冷鲜上市的畜禽产品供应体系。

（二）加强应急物资保障管理

加强粮食、水、能源、药品、防护品等重要物资储备保障，健全重要物资收储、清查、调配机制。完善交通物流、市政能源、信息通信等生命线工程，建设分布式能源资源系统，配备移动公共设施模块，提高各系统冗余度和灵活性。建立健全城市群、都市圈城市联防联控机制，优化重要物资产能结构和区域布局，推动产能互补、资源互助、信息互通。

（三）健全应急防控救援体系

完善重大风险监测、研判、预警、决策、防控协同机制，规划建立各类灾害应急预案和可替代预案，实行城市“全周期管理”。加强新型信息技术在灾害监测和分析中的应用。建立专业化、职业化的救灾救援队伍，健全统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急救助体系，强化重大灾害行政问责制。夯实社区应急防控基础性作用，积极发挥社会力量在应急管理中的作用。

三、打造运行高效的智慧城市

全面推进新型智慧城市建设与城市发展战略深度融合，更高水平满足人民对美好生活的向往，更高质量助力经济转型创新发展，更高效率提高城市管理和社会治理水平。

（一）前瞻布局新型基础设施

建设5G、物联网等新一代信息连接网络和计算存储平台，推进城市电力、燃气、交通、水务、物流等公用基础设施智能化改造。推动建设智能化能源生产消费基础设施，推进智慧电网和智能水务管理系统建设。健全交通诱导、出行信息服务、公共交通、综合客运枢纽、综合运行协调指挥等智能系统。建设智能物流信息平台和仓储式物流平台枢纽。健全防灾减灾预报预警信息平台，推动大数据、人工智能等技术在监测预警、分析决策、远程救治等方面应用。

（二）推动政务与社会治理智慧化

建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进社会治理智能化发展，提高城市治理效能。通过信息化手段建成反应快速、预判精准、综合协调的一体化城市运行管理体系，推进城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”。建设城市大数据中心和智慧城市运行管理中心，构建信息开放集成环境，支撑跨部门跨领域信息共享和业务协调。推进社会治理网格化管理，在社区治理、市场监管、环境监管、治安防控等领域，加强数据统计和信息应用，完善信息服务体系，支撑城市健康高效运行和突发事件快速智能响应。

（三）推进公共服务便捷可及

推动公共服务数字化、标准化、智能化。推进互联网、大数据、智能化技术在公共交通、城市管理、社会保障、科技教育、医疗卫生、环境保护等领域广泛应用。提供智能交通解决方案，推进医疗卫生信息互联互认，强化养老托幼信息服务。健全城市要害信息系统，保障关键信息资源安全。

坚持以人为本、服务为先，树立全生命周期管理理念，尊重城市发展规律，统筹推进规划协同、社会治理等重点领域和相关配套环节体制机制改革，推动城市治理能力现代化。

一、提高城市规划建设水平

树立“规划是第一资源”的理念，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，促进各类规划协同，健全规划管理体制机制，发挥好规划的引导约束作用。

（一）创新规划理念

把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。根据区域自然条件，科学规划设置开发强度，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态。统筹规划城市空间功能布局，促进城市用地功能适度混合。合理设定不同功能区土地开发利用的容积率、绿化率、地面渗透率等规范性要求。建立健全城市地下空间开发利用协调机制。统筹规划市区、城郊和周边乡村发展。

（二）强化规划管控

落实主体功能区战略和制度，全面推进各层级国土空间规划编制，统筹划定“三区三线”，制定相应管控规则，推动国土空间规划和用途管制统筹衔接。强化空间开发管制和实施监督，加快建设国土空间基础信息平台和国土空间规划监测评估预警管理系统。加强控制性详细规划的公开性和强制性，着力解决城市规划不深不细、难以成为基础设施和建筑物建设依据的问题。加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控。

（三）促进规划协同

深入实施并适时修编区域战略、城市群、都市圈规划，加强与省级新型城镇化规划、省市国土空间规划和有关专项规划的衔接协调，及时开展跟踪评估，更好发挥对城市、镇发展战略和有关规划的指导约束。推进城市和镇规划落实落地，全面落实上位规划，结合实际编制修订城市、镇有关规划。推行规划批前公示和批后公开，保障人民群众对规划编制的知情权和建议权。加强规划实施全过程监管，确保依规划进行开发建设。运用信息化等手段，强化对城市规划管控的技术支撑。

二、健全社会化治理体系

坚持人民城市人民建、人民管，完善城市治理结构，创新城市治理方式，注重科学化、精细化、智慧化管理，不断提升城市社会治理水平。

（一）推动城市治理重心和配套资源向基层下沉

尽可能把资源、服务、管理放到基层，瞄准并打通影响基层治理效率的痛点、堵点，全面提升基层治理的能力与实效，为群众提供精准有效的服务和管理，推动城市基层社会治理落实到“最后一米”。更好发挥基层党组织在基层治理中的战斗堡垒作用，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，树立到基层一线解决问题的导向，解决好群众身边的问题。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。进一步健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，不断优化网格化管理和服务的实践方式。搭建城市综合治理平台，整合审批、服务、执法等方面力量，优化办事流程，减少办理环节，推进服务办理便捷化。

（二）支持各类社会主体参与城市治理

坚持人民城市人民建、人民管，依靠群众、发动群众参与城市治理。畅通公众参与城市治理的渠道和运作机制，发挥群众的主体作用。履行好党和政府的责任，培育专业化社会组织，鼓励各类群团组织参与，调动企业履行社会责任积极性，形成多元共治、良性互动的治理格局。完善志愿服务的管理、认证、激励和标准。

三、完善相关配套机制改革

（一）改革建设用地计划管理方式

创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。鼓励盘活低效存量建设用地，控制人均城市建设用地面积。修改土地管理法实施条例并完善配套制度，分步实现城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责，将由国务院行使的农用地转为建设用地审批权以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的土地征收审批权，授权省级政府或委托试点地区的省级政府实施。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

（二）改革城市投融资机制

加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。在防范化解地方政府债务风险、合理处置存量债务的前提下，完善与新型城镇化建设相匹配的投融资工具，拓宽城市建设融资渠道。支持符合条件企业发行企业债券，用于新型城镇化建设项目、城乡融合典型项目、特色小镇和特色小城镇建设项目等。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化原则和职能定位，对投资运营上述项目的企业进行综合授信，加大中长期贷款投放规模和力度。

（三）深化城镇住房制度改革

进一步健全城镇住房制度体系，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现住有所居。稳定增加商品住房供应，大力发展二手房市场和住房租赁市场，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举、以租为主，提供保障性安居工程住房，满足基本住房需求。健全保障性住房制度，扩大保障性住房有效供给，提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。

以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

一、建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制

必须坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动。

（一）畅通城乡人口流动渠道

允许劳动力在城乡间有序流动，是顺应人口自主就业选择、提高劳动生产率的必要条件。一方面，要健全农业转移人口市民化机制，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，建立“人地钱挂钩”等配套政策和农村“三权”自愿有偿退出机制。另一方面，要建立城市人才入乡激励机制。鼓励本地外出的各类人才返乡创业兴业，包括原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员等。推动各类人才入乡创业，建立城乡人才合作交流机制，推进城市科教文卫体等工作人员定期服务乡村。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。

（二）深化农村土地制度改革

一是改革完善农村承包地制度。农村承包地是粮食生产的命根子，必须落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。完善承包地“三权分置”制度，平等保护并进一步放活土地经营权，提高农业的社会化服务水平。二是稳慎改革农村宅基地制度。农村宅基地是保障农民住有所居的基础和农民最重要的财产载体，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。三是建立集体经营性集体建设用地入市制度。农村集体经营性建设用地入市是建立城乡统一建设用地市场的突破口，应依法合规允许就地入市或异地调整入市，并允许闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

（三）强化乡村发展资金保障

一是健全财政保障机制。进一步加大财政资金投入，引导社会资本加大资金投入力度。调整土地出让收入金使用范围，提高对农业农村的投入比例。加强涉农资金的统筹整合，提高资金使用效率。二是完善乡村金融服务体系。金融是乡村发展的催化剂，亟须健全适合农业农村特点的农村金融体系，加强农村信用体系建设，改革村镇银行培育发展模式，建立健全农业信贷担保体系，把更多金融资源配置到乡村。三是建立工商资本入乡促进机制。工商资本能把城市先进要素带入乡村，既要营造法治化便利化的基层营商环境，鼓励工商资本投资适合产业化经营的农业领域，激发其积极性；又要完善利益联结机制，让农民和村集体合理分享收益。

（四）推动科技成果入乡转化

关键在于推动科研院所面向市场需求开展技术创新，改革科研成果转移转化机制，把科研成果转化为实践成果。要建立对涉农科研人员的激励机制，赋予科研人员科技成果所有权，建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，激发其活力动力和积极性。

二、建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制

城乡基本公共服务逐步标准统一、制度并轨是大方向。一是建立城乡教育资源均衡配置机制。推动教师资源向乡村倾斜，提高乡村教师岗位吸引力。实行义务教育学校“县管校聘”，推进县域内校长教师交流轮岗，推行城乡教育联合体，完善教育信息化发展机制，让乡村学生也能享受到优质教育。二是健全乡村卫生服务体系。增加基层医务人员的吸引力，推动职称评定和工资待遇向乡村医生倾斜，加强乡村医疗卫生人才队伍建设。鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶，实现优质医疗资源在城乡间共享。三是完善城乡统一的社会保险制度。建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推进低保制度的城乡统筹以及人身损害赔偿标准的城乡统一。

三、建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制

城乡基础设施事关城乡要素顺畅流动和乡村的产业发展、民生改善，关键是要推进统一规划、统一建设、统一管护。统一规划就是以市县域为整体，统筹设计城乡路网和水、电、讯、污水垃圾处理等设施，推动城乡路网的一体规划设计，畅通城乡交通运输连接；统筹规划城乡污染物的收运处置体系，因地制宜统筹处理城乡垃圾污水。统一建设就是要明确乡村基础设施的公共产品定位，健全分级分类投入机制，政府主要抓公益性设施，市场主要抓经营性设施。统一管护就是区分公益性设施和经营性设施，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制度、落实管护责任。

四、建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制

推动城市人才、资金、科技等融入乡村产业，构建以现代农业为基础、新产业新业态为补充的多元化乡村经济。完善农业支持保护制度，发展多种形式的农业适度规模经营，建立新产业新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务，拓展农业多元化功能，全面提升附加值。探索生态产品价值实现机制，开展生态产品价值核算，完善自然资源价格形成机制，建立公开透明的交易市场，推动乡村自然资本加快增值。建立乡村文化保护利用机制，推动优秀农耕文化遗产的保护，建立地方和民族特色文化资源的挖掘利用机制，创新传统工艺的振兴模式。搭建城乡产业协同发展平台，优化提升特色小镇、农业园区等城乡产业载体，完善小城镇联结城乡的功能，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合，盘活用好乡村资源资产。

五、建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制

统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四方面收入。落实农民工与城镇职工平等就业制度，加强对农民工的公共就业创业服务和职业技能培训。突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体的发展，建立农产品优质优价正向激励机制，提高农产品品质和附加值。完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、继承权，探索集体资产保值增值多种实现形式。履行好政府再分配调节职能，探索建立普惠性农民补贴长效机制，创新涉农财政性资金的使用方式，支持符合条件的农业产业化项目。