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第九章 深入推进依法治军从严治军
党的十八大以来，习近平总书记一再强调围绕实现党在新形势下的强军目标，对依法治军、从严治军作出了一系列重要论述。他号召“深入推进依法治军从严治军”[1]。他一再强调，要“牢记坚决听党指挥是强军之魂，能打仗、打胜仗是强军之要，依法治军、从严治军是强军之基”。[2]他深刻阐述了新的历史条件下依法治军、从严治军的战略地位、根本原则、基本内涵和目标任务等，科学回答了新形势下依法治军、从严治军一系列重大理论与实践问题，创新发展了党的军事指导理论，使之成为新形势下深入推进依法治军、从严治军的科学指南和根本遵循。
诚如习近平总书记在党的十八届四中全会上对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所作的说明中指出：“第七部分讲加强和改进党对全面推进依法治国的领导，从坚持依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化、深入推进依法治军从严治军、依法保障‘一国两制’实践和推进祖国统一、加强涉外法律工作7个方面展开。”[3]这些重要论述，深刻阐明依法治军是依法治国的重要组成部分，也是建设社会主义法治国家的重要内容。
整个国家都在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，军队法治建设不抓紧，到时候就跟不上趟了。根据我国的立法体制和法律规定，依法治军的“法”，不仅包括中央军委制定的军事法规、规章，也包括国家制定的宪法和法律、法规；依法治军的范围不仅包括国防动员、边防、海防与空防建设、国防科研生产、全民国防教育、国防资产保护、国防外交等国防建设领域，也包括作战指挥与训练、政治工作、军队管理、后勤和装备保障等武装力量建设领域。随着形势的发展，国家与国防和军队建设事务之间的联系更加密切，依法治军的内容也更加具有整体性、全局性、统一性。从改革开放以来党中央召开的历次大会报告内容看，国家法治建设与国防和军队法治建设总是息相关，一脉相承。党的十八大以来，党中央比以往任何时候都更加强调二者之间的协调发展关系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以党的重要文献形式将依法治军纳入依法治国总体布局，并在“深入推进依法治军从严治军”的标题下，明确作出了在新形势下构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平这一重大战略部署，并专门论述了如何深入推进依法治军从严治军的问题，充分表明国家法治建设与军事法治建设同为一个有机整体。为坚决贯彻落实党中央的决策部署，深入推进依法治军从严治军，全面提高国防和军队建设法治化水平，实现党在新形势下的强军目标，使国家法治建设与军事法治建设协调发展，2015年2月，中央军委印发《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》，通篇体现了习近平主席关于依法治军、从严治军的一系列重要论述精神。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》明确指出：一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队。军队越是现代化，越是信息化，越是要法治化。深入推进依法治军从严治军，是全面依法治国总体部署的重要组成部分，是实现强军目标的必然要求，是深化国防和军队改革的重要保障，是确保部队有效履行使命任务和高度集中统一的坚强保证。[4]
在我国的立法实践中，我国的武装力量及其成员作为“国家机构”和“国家公民”的组成部分，在国家的宪法和基本法律中得到了确认。1982年《中华人民共和国宪法》明确规定国家设立中央军事委员会，领导全国武装力量，中央军事委员会主席对全国人民代表民代表大会及其常务委员会负责，在宪法上确立了军队在国家体制中的地位。1997年公布的《中华人民共和国防法》，以宪法为依据，规范了国家机构在国防方面的职权。其中，在该法第二章规范了国务院的9项职权和中央军事委员会的10项职权，对国家最高行政机关和最高军事机关的国防职能均作了全面、具体的规定，特别是将“统一指挥全国武装力量”的中央军事委员会纳入“国家机构”的序列之内，表明了它是国家机关的组成部分。根据《中华人民共和国防法》的有关规定，由国务院负责的“国防建设事业”，包括编制国防建设发展规划和计划；制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；领导和管理国防科研生产；管理国防经费和国防资产；领导和管理国民经济动员和人民武装动员、人民防空、国防交通、拥军优属、退役军人安置、国防教育等工作。由中央军事委员会负责的“领导全国武装力量”的事务，包括统一指挥全国武装力量；决定军事战略和武装力量的作战方针；领导和管理中国人民解放军的建设；向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案；根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令等。国家最高行政机关和最高军事机关对上述职权的行使，在国家的事务中，占据十分重要的地位，是国家生存与发展的安全保障。从这个意义上说，国防建设和武装力量建设方面的事务，是“国家事务”的重要组成部分。党的十八届四中全会紧围绕建设法治中国，对全面推进依法治国、依法执政、依法行政和建设法治国家、法治政府、法治社会作出了重大战略部署，同时把依法治军纳入依法治国总体布局，提出了新的任务和要求。习近平总书记将法治国家与法治军队有机地联系在一起，首次提出“一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队”论述，显然要求我国武装力量在建设法治中国这一宏大的社会工程中，作为直接参与者和捍卫者，肩负着十分重要的历史使命，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政、依法治军共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会、法治军队一体建设。特别是全面推进国防和军队建设法治化进程，全面提高国防和军队建设法治化水平，为实现强军目标、支撑强国伟业提供坚强保证，不仅是依法治军、从严治军的客观需要，也是贯彻落实依法治国战略部署的必然要求。
中国人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队，是为实现党的纲领、宗旨和任务而奋斗的武装集团。坚持党对军队的绝对领导，是我军建军治军的根本原则和根本制度，是永远不变的军魂。党面临依法执政的新的形势和要求，不仅要通过领导立法、带头守法、保证执法等方式，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法治化、规范化，还要大力推进国防和军队建设的法治化、规范化。党强调依法执政，要求党要通过依法治军的途径更好地领导国防和军队建设，实现党对国防和军队建设领导的法治化。我们既要毫不动摇地坚持党对军队绝对领导的一系列根本制度，又要结合新的形势和任务，不断探索通过法治手段贯彻执行这些制度的有效途径和方式，把领导国防和军队建设作为党执政的重要组成部分纳入法治轨道，确保党对国防建设的统一领导和对军队的绝对领导更具有长远性、合法性和稳定性。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》明确指出，深入推进依法治军、从严治军，必须从法理上坚决捍卫党对军队绝对领导的根本原则，坚持和完善党对军队绝对领导的一整套制度，以法治强制力确保党指挥枪的原则落地生根。[5]我军是党执政的重要基石和国家机器的重要组成部分，将党治国理政的新理念、新观点、新论断贯彻到军队建设中，必然要求更加注重发挥法治在军队建设中的重要作用，进一步确立起依法治军、从严治军在军队建设中的全局性、基础性、战略性地位，从而加快军队各项工作法治化进程，努力建设一支与法治国家、法治政府、法治社会相称的法治军队。习近平总书记关于依法治军、从严治军是党建军、治军基本方略的重要思想，是对依法治军从严治军地位作用的新定位、新概括，标志着我们党对新形势下建军、治军规律的认识达到一个新高度。
国家要全面落实依法治国基本方略，必然要加快推进依法治军。作为依法治国的重要构成部分—依法行政的力度不断加大，对依法治军也提出了新的要求。依法行政与依法治军存在着主客体部分重合的问题，即依法行政的主体有时也是依法治军的主体，依法治军的客体有时也是依法行政的客体。在许多特定情况下，政府和军队必须互相配合才能切实担当起国防和军队建设的繁重任务。2015年3月修订后的《中华人民共和国立法》第六十五条、第一百零三条分别规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规；中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规，在武装力量内部实施。第七十条第二款规定，有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。在立法实践中，国务院与中央军事委员会联合或者单独制定的行政（军事）法规，有着明确的立法依据，也形成了一定数量和规模，其法律效力不容置疑，应当成为依法治军的重要依据。在执法实践中，依法行政包括依法领导和管理国防建设事业的大量事务，如编制规划、建章立制、科研生产、国民动员、人民防空、国防交通、拥军优属、退役军人安置、国防教育等各项工作，离不开军队的支持，同时依法治军的很多重要任务，包括兵役制度改革、军事设施保护、军人转业退伍安置、军事装备科研订购、社会化后勤保障等，也迫切需要政府的配合。为此，习近平总书记在2015年3月12日召开“两会”期间对军队代表团会议上强调指出，要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。[6]这对于我们深刻理解依法治军与依法行政的关系有着重要意义。我们要按照这些要求，做好包括军事行政立法在内的一切军事立法工作，使军事法治建设与国家和政府的法治建设进程同步进行，协调发展。
依法治军在整个国家都在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家进程中占有重要地位。主要表现在：一是依法治军是促进国家稳定发展的重要举措。法律作为一种社会上层建筑，作为一种为统治阶级政治服务的工具，必然要在国家重要机器之一的军队中发挥其应有的作用。古往今来，概莫能外。我国武装力量严格地、自觉地遵守宪法和法律，既是坚持人民军队性质和宗旨的体现，也是从严治军，维护军队高度集中统一和稳定的必然要求。军队作为人民民主专政的坚强柱石，历来有模范地遵守和执行国家法律、法规的良好形象，受到广大人民群众的普遍赞誉。军队的法治建设搞好了，广大官兵的遵纪守法觉悟大提高，部队就能够保持高度集中统一和稳定，对于促进社会安定团结，推动国家的依法治国进程将起到重要作用。二是依法治军是维护国家宪法和法律尊严的必要手段。《中华人民共和国宪法》序言中明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。”
《中华人民共和国宪法》第五条第四款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《中华人民共和国防法》第十八条中也规定：“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。”在国家宪法和基本法律中，把武装力量遵守宪法和法律，作为“根本的活动准则”来加以规定，是总结中华人民共和国成立以来国家和军队法制建设的经验教训后得出的重要结论。由于军队是维护社会安定和团结的一支重要力量，因此，军队能否在遵守国家的宪法和法律方面率先垂范，作出榜样，直接关系到国家的民主和法治建设的进程。三是依法治军是体现国家法治水平统筹协调发展的客观要求。习近平总书记在党的十八届四中全会通过的
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出：“全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，必须立足全局和长远来统筹谋划。”充分表明依法治国与依法治军的内涵相互交融，依法治军是全面推进依法治国总体布局的重要组成部分。依法治军这一重要工程完成好了，势必可以有效地保证全面推进依法治国、建设法治中国目标的顺利实现。
习近平总书记指出：“要牢记，依法治军、从严治军是强军之基，必须保持严明的作风和铁的纪律，确保部队高度集中统一和安全稳定。”[7]他为此反复要求我们深刻认识新的历史时期治军的特点和规律，转变落后的管理观念、思维方式和工作方法，提高治军带兵的能力和水平，准确把握依法治军、从严治军的有机统一关系。
马克思主义理论认为，国家、法律和军队都是阶级社会的产物，它们是同时产生和发展的，法律是国家统治的工具，军队是国家有组织的暴力。我国兵书《尉缭子》提出“明制度于前，重威刑于后”的治军观点，就是古代军队“依法管理”与“从严管理”相结合的经验总结。当然，那时的治军原则和方式很大程度上乃是诛杀、皮鞭与封赏之下的“从严羁束、依律问罪”，与建立在民主、法治和人本基础上的现代依法治军、从严治军理念，有着本质上的区别。
我军一向是以纪律严明、管理严格著称，这也是我军历来深受人民拥护、有强大战斗力的一个重要原因。早在红军初创时期，毛泽东就提出“编制红军法规”“制成条例或章程，以便普及全军，成为定制”，亲自主持制定了著名的《三大纪律六项注意》，并明确要求“必须严申纪律，轻者批评，重者处罚，决不可对他们纵容”，“不允许任何破坏纪律的现象存在”，奠定了人民军队依法治军、从严治军的良好基础。中华人民共和国成立后，我军制定了三大共同条令，建立了义务兵役制度、军人薪金制度、军衔和勋章奖章制度、军官服役退役制度等一系列正规的法规制度，依法治军、从严治军初步实现了系统化和规范化。改革开放之后，邓小平深刻总结“十年动乱”期间法制破坏、军纪松弛的深刻教训，在要求“必要的规章制度一定要恢复和健全”的同时，严肃指出“军队非讲纪律不可，纪律松弛是不行的”，并结合“党要管党、从严治党”方针，明确提出了“治军要严”的重要思想及其基本内容。20世纪90年代，中央军事委员会将依法治军、从严治军确立为军队建设指导方针，并明确载明在条令条例中，将依法治军、从严治军作为人民军队重要治军方针的一个有机整体确立下来，开辟了我军依法治军、从严治军的新纪元。近些年来，虽然我军法治建设有了明显的进展，但在世界新军事变革和社会主义市场经济的深刻影响下，我军法规制度执行和严格管理教育方面临一系列新情况、新问题。长期的和平环境，加上部队成员的不断更新变化，容易出现管理松懈、作风松散、纪律松弛等现象，这就要求我们必须始终坚持依法治军、从严治军、严格训练、严格管理。与此同时，我们的一些与新世纪新阶段形势不相适应的法规制度、管理方式和手段也亟待改革创新。习近平总书记有针对性地指出：“要把依法治军、从严治军抓得更加扎实有效。厉行法治、严肃军纪，是治军带兵的铁律，也是建设强大军队的基本规律。”[8]要加大政策解读力度，把党的十八届四中全会精神讲全讲透，引导广大官兵深刻理解依法治军、从严治军的重大意义和丰富内涵，切实把思想和行动统一到中央精神上来。要强化法治观念，严格部队管理，狠抓条令条例贯彻落实，提高部队正规化水平。党的十八大以来，全军认真遵照习近平总书记关于国防和军队建设的一系列重要指示精神，紧围绕党在新形势下的强军目标，着眼全面加强革命化、现代化、正规化建设，深入推进依法治军、从严治军，坚持依法与从严相统一，坚持法治建设与思想建设相结合，进一步健全完善军事法规体系，推动国防和军队体制机制创新，大力抓好依法决策、依法治训、依法管理，创新发展依法治军、从严治军理论与实践，着力提高了国防和军队建设法治化水平，受到国内外广泛好评。
建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，离不开健全的法制、严明的法治。为此，习近平总书记还强调指出，要坚持严字当头，在从严管理、依法带兵上下功夫。严才能正纲纪，严才能肃军威，严才能出战斗力。要强化法治思维，依据条令条例和规章制度办事，提高依法带兵的能力和水平。[9]
从严治军缘何必须依法进行？军队作为国家政权的重要组成部分，必须跟上国家民主法治建设的步伐，加强军事法治建设，把我们治军的成功经验用法规的形式确定下来，用法规制度规范军队的各个方面、各个环节在新形势下具有特殊重要的意义。在全面推进依法治国、建设法治国家的新的历史条件下，从严治军绝不可能离开依法而单独发挥作用，如果离开了法的规范，所谓的“严格要求”就可能偏离国家民主法治建设的轨道，就会走向“人治”和随心所欲。实际上，从严治军从来就不是盲目的严，必须是有据、有度的严，这个据和度就是法。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》明确指出，坚持依法与从严相统一，必须严明纪律、军法如山，同时要以依法为前提，严在法内、严之有据、严之有度。[10]长期以来，军队许多领导干部和领导机关从严治军的意识还是有的，但是对于怎样才能做到严之有据、严之有度、严之有效，认识上相当模糊，行动上缺乏定力。有的严而无据，拍脑袋提要求，下指示缺乏合理性，工作指导不规范，随意冲击条令条例规定的正常秩序；有的严而无方，把简单粗暴当作严格管理；有的把忙碌、朝令夕改视为从严治军，热衷于表面文章，工作风不扎实。从严治军离不开依法治军，它要以法规制度作为前提、基础和条件，又要在实施过程中通过依法办事表明严的正当性、科学性和合理性，使广大官兵由衷理解从严治军的意义，准确掌握从严治军的具体要求，把从严治军切实贯穿到部队建设和管理的各个领域、各个方面、各个环节。
依法治军同样离不开从严治军，这是治军的客观规律所决定，也是法治运行的客观规律所决定。从一定意义上说，科学、有效的管理离不开法治；而法治进程中最重要、最基本的活动就是严格管理、科学规范。习近平总书记强调指出：“要不折不扣落实依法治军、从严治军方针，培养部队严守纪律、令行禁止、步调一致的良好作风。”[11]首先，依法治军体现了官兵对加强部队管理的新期待。当前，我军武器装备体系的信息化水平不断提高，全面建设现代化军队的步伐不断加快，部队组织机构、力量编成和运行状态日益缜密繁杂，广大官兵的民主法治观念和现代意识也越来越强，部队日常管理、安全稳定的要素和变量增多，这些变化都使广大官兵对运用法治手段加强部队科学管理有了更强烈的企盼。依法与从严结合并施，最能彰显治军的权威性、规范性、稳定性和强制性，最能保证全军高度集中统一和纯洁巩固，把依法治军、从严治军作为一体，确立为强军之基，充分反映了军心所向，必将有力地引导和激励全军上下进一步健全完善法规制度，更加严格地执行这些法规制度，努力使部队管理实现精确化要求、标准化操作、配套化保障、规范化运作，不断提高部队管理的质量和效益，推动正规化建设向更高水平发展。其次，依法治军的“法”，本身就体现从严治军的内在要求。军队是高度集中统一的武装力量，是国家安全稳定的坚强支柱，党对军队的领导、指挥和管理不同于对一般社会组织和公民的管理，部队的建设和行动、军人的自由和权利，都需要遵循履行军队职能所必须的高标准、严要求。依法治军乃是实现从严治军的方式和途径，从严治军是依法治军内在的指导原则，决定和影响着依法治军的方向和力度。再次，依法治军的“治”在实施过程中有赖于从严治军。法治运行必须形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的有机整体，仅有“科学立法”远不是完整意义上的依法治军，对于建设法治国家、法治军队而言，严格执法、公正司法、全民（全军）守法具有更为重要的现实意义。多年来，对于军队法治建设存在的突出问题，主要还是未能较好地解决治军必须依法从严的问题。要从根本上解决当前部队管理中的重点难点问题，就要切实把依法治军与从严治军有机结合起来，对于法规制度已经有明确规定的经常性、基础性工作，主要是抓好落实。如在干部工作中，要严格实行干部选拔任用的标准和程序，坚决纠正选人用人上的不正之风；在基层建设中，抓好基本教育和基本队伍、基本制度、基本设施建设；对于那些造成严重后果的案件和事故责任人员，要依照有关规定彻底查办，依法追究。
严格按照条令条例和规章制度管理部队，真正实现从严治军，是习近平总书记反复强调的一个重要问题。要着力增强法规制度执行力，狠抓条令条例和规章制度落实，坚决杜绝有法不依、执法不严、违法不究的现象。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：坚持从严治军铁律，加大军事法规执行力度，明确执法责任，完善执法制度，健全执法监督机制，严格责任追究，推动依法治军落到实处。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》强调，依法治军、从严治军，必须严明赏罚，坚持有功必奖、有过必罚。坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究，对违法违纪行为零容忍。[12]一方面，搞好部队建设，必须严格教育、严格管理，也必须严格执纪、严格执法，做到奖惩分明；各级都要严格执行条令条例和各项规章制度，认真抓好作风纪律养成，切实解决管理松懈、作风松散、纪律松弛的问题，确保部队高度稳定和集中统一，不断提高部队的正规化建设水平。另一方面，针对新形势新情况，军事管理的创新同样要依法进行和规范。随着形势的发展，关于管理方面的军事法规和条令条例要结合新的情况变化不断修改、充实和完善。要坚决摒弃管理工作中的随意性，强化法治观念，严格责任追究，通过坚持依法治军，用条令条例规范严格管理部队，建立正规的战备、训练、工作和生活秩序，确保军事管理各项工作沿着法治道路不断创新发展。从而达到习总书记所要求的“要强化法治思维，坚持依法治军、从严治军，下大气力纠治会议多、活动多、文电多、工作组多、检查评比多等‘五多’问题，坚决克服形式主义、官僚主义，实现治军方式的‘三个根本性转变’”[13]的要求。
总之，依法治军是从严治军的必然要求，也是从严治军的基本内涵和基本方法。从军队范围而言，“严”是治军的原则和要求，“法”是治军的规则、标准和心度。从严治军，主要是通过严格要求、严格教育、严格训练、严格管理，维护正规的战备、训练、工作、生活秩序；依法治军，主要是通过规范行为、理顺关系、确定权责，建立起稳定高效的运行机制和保障机制。依法治军与从严治军都是军队建设的重要指导方针，都是正规化建设的本质要求，也都是军队建设必须紧抓住的全局性、基础性、长期性工作。把二者统一起来，就是要做到：一方面，在制定法规制度时，要充分体现“治军要严”的要求，并根据所规范事项的性质和特点，科学确定“从严”的合理尺度，解决好依据什么从严、严到什么程度；另一方面，就是要通过严格执行法规制度，切实按规定办事，从而落实从严治军的要求，并做到严而有据、严而有序、严而有度。
新的时代催生新的任务，新的任务提出新的要求。习近平总书记着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，鲜明提出全面实施改革强军战略、坚定不移走中国特色强军之路，深刻阐明了深化国防和军队改革一系列带有全局性、根本性、方向性的重大问题。将依法治军、从严治军作为强军之基，就是着眼于国防现代化的客观需要、国防和军队建设和改革的客观需要而提出的一个重大命题。习近平总书记指出：“牢记坚决听党指挥是强军之魂，能打仗、打胜仗是强军之要，依法治军、从严治军是强军之基，全面加强革命化现代化正规化建设。”[14]深入学习贯彻习近平总书记关于国防和军队建设的重要论述，贯彻新形势下军事战略方针，着力解决制约国防和军队发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，推进军队组织形态现代化，进一步解放和发展战斗力，进一步解放和增强军队活力，建设同国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队，必须顺应依法治国、依法治军大势，坚持法治思维，与时俱进，推进改革，科学统筹，加快发展。
“兵者，国之大事也。”习近平总书记指出：“军事上的落后一旦形成，对国家安全的影响将是致命的。”[15]他以宏阔的战略视野告诫全军，新军事革命为我们提供了千载难逢的机遇。“百舸争流，奋楫者先。”历史告诉我们，军事上的落后，不仅表现在武器装备、军事思想、兵员素质等方面的落后，也包括法律制度、体制机制的落后。综观近些年来，主要发达国家的发展强大，无不与国防和军队现代化进程加快息相关，与重视法治建设的地位和作用密切相关。有的军事专家曾经形象地比喻：“三流军队搞装备、二流军队搞编制，一流军队搞规则。”多年来，美军先后颁布了《美国家安全法》《美国海军组织法》《美国陆军组织法》《美国空军组织法》《美国防部改组法》《美国军官人事管理法》和《美国后备人员建设法》等一系列法律法规性文件，涵盖各级指挥层次和军种。这些法律法规以国家意志和军队最高指令的形式，明确规定了各级职责权限、指挥程序内容、指挥与支援关系和文书格式等，逐步理顺了总统、国防部、参联会以及军种间的指挥领导关系，使军令政令体系健全、职权明确、关系顺畅、指挥高效，为适应战争形态演变和世界军事发展趋势创造了良好的运行机制。1958年美国会颁布《美国防部改组法》，从法律层面上取消了军种的作战指挥权，美军从此建立作战与行政两条指挥控制链路并沿袭至今。苏联解体后，俄罗斯为重建军威，注重立法修法，不仅及时清理了苏联遗留的约150个军事法律法规，以及30多个国防部长命令，为新的军队领导体制正常启动提供了保障，而且先后颁布了《俄罗斯联邦国防法》《俄罗斯联邦军事改革法》《俄罗斯动员准备与动员法》等一系列法律法规，首次以立法的形式规定了军事改革的目标、内容、原则，以及改革的综合保障措施等，为推进军事改革奠定了坚实的法律基础。美、俄等国的军事法律法规制度在重点调整和改革联合作战指挥活动、保证作战体系高效运转方面尤其发挥了重要作用。国防的现代化需要法治的确认、规范和推进，在我国也得到了印证。1997年3月颁布的《中华人民共和国防法》施行20年来，保障了国家机构依法行使领导和管理国防事业的职能，加快了国防和军队建设法治化的进程；推进了边海空防建设，我国的边疆和海空管理进一步加强；推动了国防科研生产管理体制机制改革完善，为提高武器装备建设的质量和效益提供了保障；促进了国防教育的普及和深化，广大人民群众的国防意识不断增强；促进了国防动员体系建设和法制建设，我国的国防动员能力进一步提高；加强了军人权益保障制度建设，进一步增强了军队凝聚力；促进了对外军事交流与合作，加强了我国对外军事关系。实践证明，只有坚持国防现代化在法治的轨道上运行，才能有利于凝聚全社会意志和力量，共同建设强大国防，有效保证国防建设的诸多工作和事项落到实处。实现中华民族伟大复兴的中国梦，坚持富国和强军相统一，建设巩固国防和一支强大的人民军队，离不开走依法治军之路，离不开法治的创设、促进和保障作用。例如，邓小平早在1975年就明确指出，“编制就是法律”，[16]精辟阐释了国家法治与军队体制编制的密切关系。军队体制编制的调整与改革，涉及军队机构设置及职能划分、相互关系等的创设，也涉及国家财力和国防力量的投入与编成，直接影响到国防实力和部队战斗力。因此，世界发达国家都普遍重视运用法律手段对其进行规范和管理。军队体制编制的调整和员额的增减，都要依法履行国家法定程序。根据《中华人民共和国防法》《中华人民共和国立法法》及《军事法规军事规章条例》等法律法规的规定，军队的体制编制只能由国家法律和中央军事委员会制定的军事法规进行规定。这表明调整改革军队体制编制与依法治军密不可分，只有健全军事组织法制和程序规则，对各级领导机关的职责、权限及工作程序作出明确规定，方能建立高效、顺畅的工作运行机制，保证各级按照法定权限和程序行使权力、履行职责，才能确保军队体制编制调整改革的成功。正是基于这一考虑，2013年11月和2014年10月，我们党召开的十八届三中、四中全会作出的两个决定，都专门拿出一个部分别对深化国防和军队改革、深入推进依法治军从严治军作出全面部署，这就使国防和军队建设与改革上升为党的意志和国家行为，这对于加强我国防现代化建设具有十分重大的意义。
“天下从事者，不可以无法仪；无法仪而其事能成者，无有也。”改革与法治如鸟之双翼、车之双轮。改革是国防和军队建设发展的强大动力，也是长期以来妥善解决制约我国防和军队建设深层次矛盾和突出问题的正确选择。党的十八大以来，党中央和习近平总书记高度关注国防和军队建设领域的改革问题，并提出一系列重大部署和要求。习近平总书记多次强调，在整个改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治引领和推动作用。[17]现代法治固有的民主性、科学性价值和根本性、长期性作用，使依法治国大背景下的国防和军队建设的诸多改革事项，不仅大量属于军事法制建设的重要内容，而且其指导和推动以及成果的固定和推广，都需要强有力的法治手段保障。从一定意义上说，国防和军队建设改革创新的进程，就是依法治军不断跟进伴随的过程。其中，国防和军队改革的一项重要任务就是要构建完善中国特色军事法治体系。党的十八大以来，逐渐拉开大幕的这轮国防和军队改革是一场整体性、革命性变革，推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广前所未有。其中推进领导管理体制改革，优化军委机关职能配置和机构设置，完善军兵种领导管理体制；健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制；优化军队规模结构，落实裁减军队员额30万；改革部队编成，推动部队向充实、合成、多能、灵活方向发展；构建军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育三位一体的新型军事人才培养体系；推进军队政策制度改革，重点完善军事人力资源政策制度和后勤政策制度；推动军民融合深度发展，健全相关体制机制；优化武装警察部队力量结构和指挥管理体制等，必然需要对现行大量军事法规制度涉及的领导体制、职责权限等内容进行重新审查、甄别、变更、创立。要通过及时做好法规制度的立、改、废、释工作，缩短新法旧法之间的“过渡期”，确保改革在法治的轨道上运行。对一时来不及修改的法规制度，则要按照国家立法权限和程序，通过有效的解释工作，确保使新组建机构运行伊始有章可循、有法可依，使新旧体制转换实现顺利对接、平稳过渡、高效运转、顺畅运行。只有坚持立法同改革相衔接，用法治保障改革，用改革完善法治，才能充分发挥法治的引导、推动、规范、保障作用，确保改革在法治轨道上推行。2016年1月印发的《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》确定的改革重要原则之一，就是要“坚持法治思维。充分发挥法治对改革的引领和规范作用，做到重大改革于法有据、改革与立法相协调，注重运用法规制度固化改革成果，在法治轨道上推进改革”。
习近平总书记指出，问题是时代的声音，推进党和国家各项工作，必须坚持问题导向。[18]他认为，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。[19]国防和军队的改革并非只是简单地更改名称、压缩机构、精简人员，而是涉及体系性、结构性重大变化，必然对军事机关和有关部门传统运行方式、相互关系和相关的政策法规制度带来深刻影响。法治既是改革的目标，也是改革的手段，还是坚持改革共识的底线。改革需要法治引领，否则就可能出现偏差混乱；法治需要跟上改革步伐，否则就可能因阻碍发展而失去其应有功能。应当看到，以往我军的改革常是按照既有的体制和政策制度进行，而新一轮的国防和军队改革将与实现依法治军、建设法治军队紧密结合起来，将创新和完善政策法规制度作为改革的目标和重要内容，在改革中充实完善政策法规，提升国防和军队法治化水平。例如，调整改革军队体制编制，优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制，优化军队规模结构，形成精干高效、合理顺畅的部队编成；推进军官、士兵、文职人员等制度改革，整合人力资源管理职能，加强军事人力资源集中统一管理，完善兵役制度、士官制度、退役军人安置制度改革配套措施，建立体现军事职业特点、增强军人职业荣誉感、自豪感的政策法规制度体系等；推动军民融合发展，通过法律法规着力解决制约军民融合发展的体制机制问题，努力构建统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，形成包括武器装备采购、军品科研生产管理、依托国民教育培养军事人才、社会保障、国防教育、国防动员、民兵预备役等在内的一系列系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，无一不与军事法治建设的目标和任务密切相关。只有充分发挥法治的巨大引导力、规范力、强制力，靠法治确保改革决策于法有据，方能维护党中央、中央军委改革决策部署的权威性和严肃性；只有靠法治形成的强大凝聚力和共识，才能破除体制性障碍和利益固化藩篱，保障领导管理体制、联合作战指挥体制改革顺利推进；只有靠法治确定的规则和程序，才能及时有效地撤并压缩落后作战力量空间，裁减非战斗人员，节省国防经费开支，为新型作战力量腾笼换鸟，重振战斗雄风；只有靠法治确立的行为规范和准则，方能固化改革成果，落实改革责任，确保改革如期取得突破性进展、决定性成果。
长期以来，军队的领导管理体制之所以始终走不出“越调整越臃肿”的怪圈，与未能充分发挥法治在调整改革军队体制编制、巩固调整改革成果方面的地位作用有着一定联系。要积极推进中国特色军事变革，克服产生形式主义、官僚主义的深层次原因，就要加大体制编制改革的力度，解决军队内部存在的某些结构失调、关系不顺的问题，进一步优化结构，理顺关系，加强体系建设，提高整体效能；要在不断优化体制编制的基础上，通过强化组织编制管理立法，严格控制增设机构、增编超编人员、提高单位等级。习近平总书记明确要求，2020年前要在领导管理体制、联合作战指挥体制改革上取得突破性进展。[20]为了保证此次改革的顺利进行，巩固改革成果，并使今后的体制编制稳定运行，必须汲取过去教训，借助法治力量，加快领导管理体制等立法进程，做到依法推进改革，各项改革有法可依，构建的新体制尽可能通过法定程序确定下来，任何调整和变动都必须严格依法执行，以避免重大决策的失误所带来的后果和影响。这些不仅是军队体制改革的重要内容，也是深入推进依法治军、从严治军需要重点解决的问题。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，坚持在法治轨道上积极稳妥推进国防和军队改革，深化军队领导指挥体制、力量结构、政策制度等方面的改革，加快完善和发展中国特色社会主义军事制度。在我国，军事制度是党对军队绝对领导的最高实现形式，其核心要义是全国武装力量由中央军事委员会统一领导和指挥，国防和军队建设的一切重大问题由中央军事委员会决策和决定，中央军事委员会的全面工作由军事委员会主席主持和负责。其中，军事委员会主席负责制，是宪法明确规定的中国特色社会主义重要政治制度和军事制度。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》强调，要健全完善贯彻军事委员会主席负责制的体制机制，严格落实军事委员会主席负责制的各项制度规定。[21]因此，贯彻军事委员会主席负责制，既是政治要求，也是法治要求。我们要坚持坚定正确的政治方向，通过一系列体制设计和制度安排，把党对军队绝对领导的根本原则和制度进一步固化下来并加以完善，强化军事委员会集中统一领导，更好使军事委员会最高领导权和指挥权集中于党中央、中央军委。对领导管理体制和联合作战指挥体制进行一体设计，通过调整军委总部体制、实行军委多部门制，组建陆军领导机构、健全军兵种领导管理体制，重新调整划设战区、组建战区联合作战指挥机构等重大举措，着力构建军委—战区—部队的作战指挥体系和军委—军种—部队的领导管理体系。推进军官、士兵、文职人员等制度改革，深化军人医疗、保障、住房保障、工资福利等制度改革，完善军事人力资源政策制度和后勤政策制度，建立体现军事职业特点、增强军人职业荣誉感自豪感的政策制度体系，以更好地凝聚军心、稳定部队、鼓舞士气。习近平总书记强调，要着力搞好配套保障，坚持立法同改革相衔接，抓紧做好法规制度立改废释工作，确保改革在法治轨道上推进，保证各级按照新体制正常有序运转。[22]
通常而言，政策制度的改革，既包括国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则，也包括要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。政策是制度的前导，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度建设中强制力最大的部分就是法治建设。在依法治军的大环境中，调整改革军队政策制度的重要体现就是完善军事法律、法规。多年来，有关军队建设的一些重要政策制度滞后于国家政策制度创新发展、滞后于军队现代化建设发展的现象十分突出，与法律法规制度的滞后有着必然的联系。调整改革国防和军队建设的一系列政策制度，就要进一步加快军事立法进程，对不合时宜的政策制度予以修订、废止，并及时将调整改革的成果上升为法律法规，确保政策制度更具稳定性、权威性，以更好地实现强军梦。深化军队政策制度改革，正是这轮改革的重要内容，也是习近平总书记提出的“改革和法治相辅相成、相伴而生。…在法治下推进改革，在改革中完善法治”[23]的应有之义。
习近平总书记对依法治军的具体措施，有着深入的思考。他指出：“要把改进作风工作引向深入，贯彻到军队建设和管理每个环节，真正在求实、务实、落实上下功夫，夯实依法治军、从严治军这个强军之基，保持人民军队长期形成的良好形象。”[24]2015年2月，经习近平主席批准，中央军事委员会印发了《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》，坚持问题导向，深刻剖析了依法治军、从严治军存在的突出矛盾和问题，分别从完善军事立法，严格军事执法，改善军事司法，增强守法和法治教育等方面明确了深入推进依法治军、从严治军具体任务和要求，从30多个方面明确了依法治军、从严治军的具体举措。根据党的十八大提出的依法治国总体方针、战略部署和习近平总书记的重要指示精神，依法治军的重要举措主要包括以下几个方面：
依法治军、从严治军，构建中国特色军事法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。因此，完善的军事法规制度体系是依法治军的基础。习总书记明确要求我们要用强军目标审视和引领军事立法，提高军事法规制度的针对性、系统性、操作性。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》强调指出：以强军目标审视和引领军事立法，健全完善军事法规制度体系，加强军事法规制度体系顶层设计，抓好重点领域军事法规制度建设，改进立法工作机制，完善军事规范性文件审查的备案制度等，[25]都需要关注军事法规制度体系建设问题。
改革开放近40年来，我们确定了军事立法体制，统一了军事立法程序，并逐步形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系。但是，由于各方面的原因，当前军事立法质量与符合国防和军队建设需要的“良法美制”的标准相比，还存在较大差距，军事法规制度体系还不够完善，国防和军队建设一些重要法规还有缺失，不少法规制度反映规律不够、结合实际不紧、实用性操作性不强，立法部门化、碎片化和军事立法质量不高的问题依然突出。一是一些军事法规、规章的科学性、民主性薄弱，对部队的适用性不强，一些需要部队官兵执行的内容过于原则，缺乏可操作性；二是一些规定过于重平时，不重战时，形成两类法规体系，人为浪费立法资源；三是一些规定中存在重权力轻责任、重实体轻程序、严下不严上的现象；四是军队有些法规仍带有传统的“大陆军”色彩，未能合理地反映各军兵种部队的特殊性；五是军队各大单位制定的相当一部分军事规章与文件区别不清，掺杂许多号召性、提倡性、说理性的内容，不符合立法体例要求。根据习近平主席的指示要求，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》强调，军事立法必须紧围绕强军目标，着眼有效履行新使命、新任务，贯彻有什么问题解决什么问题、什么问题突出就重点解决什么问题的思路，突出重点项目，加快相关立法，着力健全完善思想政治建设、作战训练、科学管理、军事人力资源、军民融合深度发展、国防动员等重要领域的法规制度。必须突出抓好以政治工作条例为龙头的政治工作法规制度建设，与时俱进健全完善党对军队绝对领导的制度规定，确保人民军队永远忠于党；必须着眼能打胜仗，以联合作战指挥体制改革为契机，抓紧制定新一代作战条令为主要内容的作战法规制度，加快新型安全领域、非战争军事行动等方面的法规制度建设；必须着眼作风优良，抓紧健全完善军队监察、纪律检查、预防犯罪、审计、科学管理等方面的法规制度建设。[26]为了全面提升军事立法质量，需要完善军事立法计划管理制度，建立完善军事需求牵引、法制工作部门主导、业务部门和专家学者参与的立项论证审查制度，增强立法规划计划的科学性；完善法规制度定期清理机制，全面清理现有法规制度，条件成熟时组织军事法典编纂。针对当前军事立法工作还存在调研论证、征求意见等制度机制不够健全，以及立法部门化、部门利益法制化等突出问题，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》还要求按照“科学立法、民主立法”的要求，进一步规范立法权限，建立综合性、全局性、基础性法规由法制工作部门主导、业务部门和专家学者参与的起草工作机制，建立委托第三方起草机制，建立立法重大争议裁决机制，改进立法研究论证办法，增强法规的精细化和可操作性，确保法规准确反映军事活动规律和部队实际。此外，在军事立法实践中，注重加强军地立法领导体制和协调工作机制建设，积极探索军事立法的科学立法、民主立法途径与方式，不断拓宽军事法规、规章草案征求部队官兵和专家学者意见的途径和渠道，进一步加大综合性、系统性立法比重，扩大社会和部队官兵对新发布的军事法规、规章的知悉度，切实提高军事立法的质量和效益也是我们需要重视的问题。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，严格规范军事法规制度的制定权限和程序，将所有军事规范性文件纳入审查范围，完善审查制度，增强军事法规制度科学性、针对性、适用性。这一举措具有很强的针对性。将所有军事规范性文件纳入审查范围，要求国家和军队有关部门要严格依据立法权限和程序完善审查制度。要深入调查研究论证，反复设计推敲，确保制定的军事法律、法规、规章具有内容的协调性、技术的规范性和实施的有效性。要进一步规范军事法律、法规、规章的名称、结构、体例、文字用语等技术规范，加强对军事法律、法规、规章的备案审查，并形成军事法律、法规、规章清理、修订工作的常态化、制度化、规范化。通过严把立法审查、备案审查等关口，切实提高军事立法质量，努力构建纵向层次分明，横向门类齐全、结构严谨、功能合理，以军事法律、军事法规、军事规章为主体，以军事规范性文件和基层管理规定为补充的制度规范体系，为依法治军、从严治军提供充分的依据。
依法治军、从严治军，重在严格执法。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多的法律也无济于事。”[27]当前，部队贯彻依法治军、从严治军面临的一个突出问题是法规制度执行力不强，军事执法不严成为军事法治建设的薄弱环节。执法主体不够明确、执法行为不够规范、执法监督机制不够健全，导致有法不执行、赏罚不严明、监督不得力等现象得不到及时的发现和纠正，成为依法治军、从严治军迫切需要解决的问题。据统计，在中央军事委员会制定的军事法规中，有95％以上的军事法规都需要由各级领导机关和职能部门执行。他们执法情况好坏，直接影响着“有法可依”的成效如何。在部队中，有的首长、机关和职能部门身在执法之中却往忽略了自己的执法地位，淡化了执法意识，把执法职责虚置了，有的只关注人、财、物方面的待遇和职权，对其他法定职责不太重视，使依法治军的主要实践处在消极被动状态之中，成为有法难依、执法难严、违法难究的重要原因。执法主体不够明确、执法行为不够规范、执法工作不够经常、赏罚不够统一严明、执法监督不够得力，成为一些单位比较普遍的现象。有法不依，法律、法规就变成一纸空文，这将严重损害依法治军的落实，对于整个军事法制建设带来消极影响，因此，提高军队执法水平，加大执法力度，是一项十分紧迫和重要的工作。
针对上述问题，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》根据党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平主席的具体指示要求，从军队的实际情况出发，在解决执法不力、提高执法监督水平方面，提出了如下措施：一是坚持从严治军铁律。必须着力推进军队领导管理模式和运行机制法治化，完善执法制度，健全执法监督机制，严格责任追究，坚持有法必依、执法必严、违法必究，使厉行法治、严肃军纪成为铁律。二是强化中央军事委员会统一领导指挥和战略管理职能，完善战略决策、战略指挥、战略规划、监督监察等制度机制，确保最高领导权和指挥权的集中统一和权威高效。三是依法规范各级职能权限，完善军队组织类法规，严格规范各级党委、首长的职责权限，科学配置机关、部门的权力和职能；对权力集中的部门和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权；规范行使权力的程序、方法和要求，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。四是明确军事法规执行责任和程序。对涉及多个部门的事项，必须明确主办部门，区分主次责任；对执行主体发生变更的事项，必须及时明确新的执行主体、相关责任及移交程序，确保每一项法规制度的执行都明确到部门、落实到岗位。同时，按照标准化、流程化、精细化原则，明确法规制度执行的标准、步骤、时限、方法和要求。完善军事法规制度执行责任追究办法，明确对执法主体失职渎职行为的处理措施，增强法规制度执行刚性。
党的十八大以来，随着国家和军队反腐力度不断加大，给我们敲响了警钟，引发对军队法治监督问题的思考。过去，军队监督机制不完善，直接导致执法监督的软弱无力。一方面，已有的监督法规制度未能在监督领导和机关的执法行为方面切实有效地发挥作用；另一方面，在很多环节上的执法监督制度不健全，许多军事法规、军事规章的执法监督分散在各业务有关部门，所谓的监督往流于形式。习近平主席明确指出，必须正视军队建设特别是思想政治建设方面存在的突出问题，特别要高度重视和严肃看待徐才厚案件，深刻反思教训，彻底肃清影响。[28]在中央军事委员会改革工作会议上，习近平主席着重强调，要着眼于深入推进依法治军、从严治军，抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力，重点解决军队纪检、巡视、审计、司法监督独立性和权威性不够的问题，以编密扎紧制度的笼子，努力铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。[29]习近平主席还要求： “要抓住治权这个关键，把权力运行制约和监督体系搞严实。纪检、巡视、审计部门要利剑高悬，履行好监督职能。”[30]
《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》分别对强化各类监督提出了明确要求：一是严格党内监督，就要落实组织生活各项原则，完善有利于党委班子成员表达真实意愿的决策制度机制，推行党务公开，完善党内情况通报制度等。二是改进层级监督，健全上级对下级监督的制度规定，健全检查督导机制等。三是强化专门监督，完善法制、司法、纪检、监察、巡视、审计、警备等专门机关和部门实施法纪监督的程序、办法，形成监督合力。四是拓宽群众监督，畅通广大官兵参与监督的渠道，各级纪委、政法部门和有关职能部门按照规定设立举报电话、举报信箱并向官兵公布，拓展旅、团有关事务公开的内容，建立健全群众监督情况反馈、举报人保护、处理结果通报制度等。五是畅通社会监督，对征兵、军校招生、人员聘用、装备物资工程服务采购、房地产租赁转让等事务，健全信息公开、听取意见、社情监测等制度。[31]《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》进一步强调，要建立完善重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，建立“一案双查”制度，健全责任追究监督制度，健全责任追究公开制度。坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究，对违法违纪行为零容忍。[32]可见，综合运用党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督，形成严密有效的监督体系，是确保依法治军、从严治军落到实处的可靠保证。
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央、中央军事委员会领导下，军队在健全军事法治监督体系方面迈出了可喜步伐，正逐步结合国防和军队改革进程，按照习近平主席提出的“组建新的军委纪委，向军委机关部门和战区分别派驻纪检组，推动纪委双重领导体制落到实处。调整组建军委审计署，全部实行派驻审计。组建新的军委政法委，调整军事司法体制，按区域设置军事法院、军事检察院，确保它们依法独立公正行使职权”[33]的改革目标奋力前行。
首先，改革军队纪检监察体制。进一步发挥军队纪检监察机关的监督职能。通过积极稳妥推进军队纪检监察机关体制机制改革，探讨实行垂直管理的纪检监察领导体制，强化中央军事委员会负责全军党的纪律检查工作，军队各级纪委在本级党委和上级纪委的双重领导下负责本级党的纪律检查工作，推动军队纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。完善和规范当前军队各级纪检监督机关的监督职责、内容、程序和措施，依法解决监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上非独立性的矛盾，增强纪检监察机关执纪的自主性、独立性和权威性，进一步加强军队党风廉政建设，加大军队反腐败工作力度，提高党的军队在全国人民面前的良好形象。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》对改革军队纪检监察体制、建立健全各项制度和办法，以及创新军队巡视制度和方式方法，实现军队巡视工作全覆盖提出了具体要求，并且已于2016年1月正式成立新的中央军委纪委。
其次，改革完善军队审计体制机制。2014年10月27日中央军事委员会主席习近平签署命令，解放军审计署由总后勤部划归中央军事委员会建制，在中央军事委员会领导下主管全军审计工作，对中央军事委员会负责并报告工作，其党的建设、政治工作和行政管理由军委办公厅领导。将解放军审计署划归中央军事委员会建制，是中央军事委员会着眼实现党在新形势下的强军目标，加强对军队经济活动审计监督作出的重大决策；是深化国防和军队改革，推进军队审计制度创新的实际举措。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》要求进一步完善审计机制，建立审计划立项、审计实施、审计项目审理分离制度；健全审计通报、审计约谈、审计移送等问责惩处制度。[34]对贯彻从严治党要求，贯彻依法治军、从严治军方针，预防和惩治腐败，对军委从全局上加强对审计工作的组织领导，增强审计监督的独立性、权威性和实效性，努力实现审计监督全覆盖，具有十分重要的意义。
最后，改革军事司法体制机制。军事法院、军事检察院是国家设置在军队的专门执法机关，加强军事司法队伍建设，提高办案效益和质量，可以为依法治军提供有力的司法保障。军队要做到司法公正，必须改革军事司法体制机制。多年来，军事法院、军事检察院设置在军队政治机关的体制内带来了诸多问题，导致部分事故案件隐瞒不报，个别犯罪分子逃脱法律的制裁。不仅破坏了国家司法制度的统一，而且损害了军事司法机关的权威性和严肃性。根据党的十八届四中全会精神，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》指出，着眼确保军事司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，改革军事司法体制机制，合理设置各级军事法院、军事检察院。同时，对健全完善刚性运行的军事司法制度、完善军事司法人员管理制度，以及优化各级保卫部门机构设置和工作制度、调整完善军队司法行政和法律服务工作机制提出了明确要求。贯彻落实这些举措，有利于形成科学的司法职权配置和工作运行机制，更好地发挥防范打击违法犯罪、维护国防利益、保障军人权益的职能作用。[35]2016年1月新成立的中央军委政法委将有效地领导和协调军队政法部门，更好地履行法律规定的法律监督等职责。
军事法治保障体系涉及增强法律意识、法律人才队伍、法制机构、军事法治理论、军事法治文化建设等各个方面。
一是强化广大官兵的法治信仰和法治思维。法治素养是现代军人必备的基础素质。官兵知法守法和依法办事的自觉性，是依法治军的思想根基。只有打牢这个根基，依法治军、从严治军才能有效落实。为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，把法律知识学习纳入军队院校教育体系、干部理论学习和部队教育训练体系，列为军队院校学员必修课和部队官兵必学必训内容。将法治教育融入到院校教育、任职轮训、日常训练和自我学习中，通过系统学习和训练掌握履职尽责所需的法律法规知识，进而增强官兵法治理念和法治素养，培养出合格的军事法律人才。据了解，一些法治化程度较高的外国军队和军事院校、部队，法学课程都占有较高的比例，许多国家还设有专门的军事法律院校。我军的法治教育不仅要纳入部队的新兵入伍教育、部队教育训练之中，还要做到与思想政治教育工作有机结合起来，切实把法学教育纳入军事院校的教学计划，修改和完善教育大纲和计划，增加必要课程，体现军队法学教育的特点和重点，提高军队的法学教育质量。要把军队干部尤其是领导干部作为法治教育的重点，下大力气通过广泛、持久的法治教育，为依法治军奠定坚实的思想基础。
“深入推进依法治军从严治军，要求我们的治军方式发生一场深刻变革。”[36]习近平主席要求，要抓好领导干部这个“关键少数”，各级特别是领导干部要带头尊法学法守法用法，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，按规则正确用权、谨慎用权、干净用权。[37]他强调指出，领导干部要自觉培养法治思维，自觉做依法治军的带头人。要夯实依法治军、从严治军这个强军之基，坚持以纪律建设为核心，旗帜鲜明反对腐败、反对特权，坚决反对和纠正形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费等问题，保持人民军队长期形成的良好形象。[38]《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》要求，着力提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力，把能不能遵守法律、依法办事作为领导干部选拔任用的重要条件，纳入干部考核评价体系；同时强调，各级领导干部在推进依法治军从严治军方面肩负着重要责任。[39]无论是军事立法，还是军事司法、执法或者守法，最根本的还有赖于全民、全军官兵的法治理念的增强，只有对依法治军的意义及内容有足够的认识，才能确保优良的立法、严格的执法和自觉的守法顺利实现。实践证明，只有培养运用法治思维和法治方式谋划指导工作和抓落实的习惯，形成用法规制度约束权力、依据规范行使权力的鲜明导向和治军理念，以法治思维取代长官意志，用制度化取代随意化，依靠法律法规指导部队各项建设与改革，才能把各级机关从事务性的直接领导转变为依法管理指导，从“文山会海”抓落实转化为严格执法抓落实，才能真正实现我军建设的正规化、法制化，实现党中央、中央军事委员会和习近平主席为我们确立的依法治军目标。
二是加强组织体制工作机制和队伍建设，保障依法治军有效落实。“徒法不足以自行。”组织领导体制、工作机制、队伍建设等内容不仅关系到依法治国方略全面落实，而且也关系到依法治军的目标能否实现的配套建设问题。为此，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》明确要求健全完善军事法治工作体制，强化军队法治工作机构职能作用。[40]20世纪80年代末军队设立的军队领导机关法制机构编制规格、人数与所担负的繁重任务不相适应、法制人才队伍建设严重滞后等问题，已成为制约军事法治建设进程的突出矛盾。因此，为军事法治工作机构充实和配备必要的专业法制干部，在领导机关建立完善与其地位、职能相适应的法制工作机制，确保军事法治工作的生机和活力无疑是必要的。
三是建立军事法律顾问制度，完善重大决策和军事行动法律咨询和保障制度。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》提出，建立军事法律顾问制度，为党委首长决策和部队行动提供及时高效法律保障。[41]通过在各级领导机关设立军事法律顾问，加强各单位的法律顾问队伍建设，为领导机关首长决策和解决涉法问题提供专业、权威的法律咨询和法律依据，确保重大军事行动中的法律伴随保障。我军自20世纪80年代中期以来，已经逐步形成了一支数量和规模可观的军队律师和法律咨询队伍，他们常年活跃在全军各部队，为广大基层官兵排忧解难，成为依法治军的一支重要力量。进一步完善军事法律顾问制度，充分发挥军事法律顾问在党委首长依法决策领导、机关部门依法组织指导、部队依法实施行动中的重要作用，将有助于提高各级领导和机关运用法治思维和法治方式的能力和水平，为依法决策、依法管理、依法办事、依法带兵提供及时有效的法律咨询服务。
四是重视军事法律人才培养，繁荣军事法治理论研究。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》提出，建立既符合军事职业要求又体现法律职业特点的军事法律人才管理制度，完善军事法律人才分类管理制度和职业保障制度，完善军事法律人才跨部门交流机制。[42]依法治国、依法治军要协同推进，高素质军事法律人才队伍建设必不可少。当前，应当完善军事法律人才队伍建设的目标任务、分类结构、方法途径、保障措施等，尽快走出一条培养适应依法治军需要的复合型专门人才的新路子。
深入推进依法治军从严治军，离不开法治理论的科学指引。军事法治理论研究是军事法治建设的一项基础性工作，也是依法治军的重要内容。近年来，军事法治理论研究虽然取得了一定进展，但理论研究与依法治军实践仍然存在相脱节的地方，如学术研究深度不够，学术成果质量不高等。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》为加强军事法治理论研究提出了一系列重大课题，面对这一挑战，要做好依法治军的理论研究，不仅要注重基础理论研究，继续探讨带方向性、战略性和指导性的基础理论问题，如依法治军与依法治国的关系，国家法治建设与军队法治建设的宏观问题等，也要突出适用性、应用性理论研究以及国际军事法理论研究，努力构建中国特色军事法治理论体系，为深入推进依法治军、从严治军提供理论指导和学理支撑，增强我国、我军在国际军事法律事务中的话语权和影响力。