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第十一章 党的领导是社会主义法治的根本保证
习近平总书记一再强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导…”[1]“党的领导是中国特色社会主义最本质特征，是社会主义法治最根本的保证。”[2]在习近平总书记看来，党的领导是社会主义法治最根本的保证。
习近平总书记指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”[3]法治建设是一项伟大的社会工程和宏大事业。它的推进和发展要不偏离其社会主义方向，要能有效地排除各种障碍而得以顺利推进，就必须坚持党的领导。
在社会主义法治建设中必须首先正确认识党与法的关系，习近平总书记对此高度重视。他说：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[4]就党与法的关系而言，主要包括两个方面：一个方面是党要善于运用法律来处理国家事务和社会事务；另一个方面是党必须在宪法律范围内活动，自觉遵守宪法律。
（一）党要善于运用法律处理国家和社会事务
党要运用法律来处理国家和社会事务，首先就是要通过立法来领导法律发展。提出立法建议是党对国家实施领导的重要方面，也是党执政的重要任务之一。要加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。党要在立法过程中发挥领导核心作用，使宪法、法律真正成为党的主张和人民意志的统一。党要善于依照法定程序提出立法建议，使党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律。执政党不能简单地将本党的方针、主张、决定直接变成国家政权机构的管理活动和行为，不能简单地以本党的方针、政策、主张、决定作为强制人们服从的依据。执政党将自己的主张通过法定立法程序上升为法律是法治原则的普遍要求，是依法执政的重要环节，也是执政党实现其政治领导的根本方式。
在党的十一届三中全会以后，我们党在致力于推进中国的社会主义法治建设的同时，执政能力和执政水平不断提高。我国的改革方式正在从政策调控向法律调控转变。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是我党在领导中国人民进行经济体制改革方面作出的重大决策。中共中央于1993年2月14日向第七届全国人民代表大会常务委员会提出了关于修改宪法部分内容的建议，建议将建立社会主义市场经济体制以宪法的形式确定下来。第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议讨论了这个建议，并通过了宪法修改草案，提交第八届全国人民代表大会第一次会议审议。1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，使社会主义市场经济体制在我国成为得到宪法确认的体制。1997年9月，中国共产党召开了第十五次全国代表大会，大会通过的政治报告提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略。为了使这一治国方略所体现的法治原则成为指导国家政权机关活动的确定不移的原则，中国共产党在经过充分的调查研究、征求意见的基础上，于1999年1月22日向第九届全国人民代表大会常务委员会提出关于修改宪法部分内容的建议。第九届全国人民代表大会常务委员会第七次会议经过认真的讨论，接受了这个建议，并依宪法规定的修宪程序向第九届全国人民代表大会第二次会议提出了宪法修正案草案。全国人民代表大会代表们在经过认真的审议后，以绝对多数票通过了宪法修正案。从此，依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略在我国宪法中得到确认。这些都充分反映了我们党领导立法的水平不断提高。加强党对立法的领导，就能确保我们党制定的大政方针、政策主张能够通过法律程序上升为国家的法律，使我们党依法执政有着可靠的法律基础。
党运用法律来管理国家和社会事务，就要监督执法。执法活动是使法律制度转化为社会实际的关键环节，在法治中具有特别重要的意义，它是国家尤其是政府部门的日常工作和经常行为。中国共产党作为政党组织不能代行政府等国家机构的职权，但是它要依靠其在国家机构中的党员发挥模范作用，确保严格执行法律，确保法律实施。中国共产党的组织还要监督自己的党员严格执法。对于执法官员及其组织的执法活动进行监督。对于发现的问题，通过法定组织和法定的途径进行监督和约束，确保法律在执行中不被畸形化。
（二）党必须在宪法律的范围内活动
依法治国，建设社会主义法治国家，要求党必须在宪法和法律范围内活动。党的各级组织和每个党员的活动都必须自觉守法，作为组织的行为必须有明确的法律依据，并且严格依照法定程序进行。任何党的组织和党员都必须依法办事，不允许有超越宪法和法律的特权。全党同志特别是领导干部要牢固树立法治观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。党在宪法律的范围内活动，是党的作用得以发挥的法治路径。
党在宪法律范围内活动是从党的组织和每个党员两个角度来要求的。就党的组织来说，就是党的中央委员会也要自觉地服从法律、自觉地依法办事。中国共产党的依法执政，就是党组织在宪法律范围内活动。党所发布的规章制度也要以宪法律为准则，不得违反宪法律的规定。党组织的活动要符合宪法律的要求，不得违反。就每个党员来说，不管职务多高、地位多高，都必须自觉服从宪法律，都不能违法，更不能享有违法而不受追究的特权。
党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，强化执法监督，实施党对国家和社会的领导。社会主义法治建设必须坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，在制度和法律上坚持和保证中国共产党的执政地位，这是社会主义法治的政治前提。正确处理党与国家政权的关系，要在制度和法律上解决好两个问题：
（一）依法运用国家权力
要处理好党法关系，实现党的领导和依法治国的统一，就要从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。中国共产党依据人民代表大会制度的要求和宪法、法律的规定，科学规范党与国家政权机关的关系。人民代表大会制度是党执政的制度载体，宪法是党执政的最高法律依据，离开了人民代表大会制度，党执政就没有制度支撑。必须坚持和完善人民代表大会制度，支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人民代表大会及其常务委员会依法履行职能，党要善于运用国家政权处理国家事务。既要保证党在国家政权体系中发挥领导核心作用，又要督促、支持和保证国家机关依法行使职权。通过人民代表大会制度，实现中国共产党的执政权。
政党组织与国家政权组织不是同一个组织，按照法治的要求，依法执政首先意味着，党依照宪法的规定以法定的途径进入国家政权组织，成为政权机关中的领导核心。执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上发号施令。提高依法执政的水平，不断提高党进入国家政权组织的法律化程度，提高掌握、控制和运用国家权力的制度化、规范化、法治化水平。在我国，宪法和宪法性的选举法、国家机关组织法明确规定了国家政权组织和产生一定国家政权组织的法定程序和方式，它是全国人民意志的体现，也是党的意志和主张的体现。依法进入国家政权组织就是依照宪法和法律规定的方式进入国家政权组织。
全面推进依法治国，进行社会主义法治建设，还要求党依照既定的法律程序向国家机关推荐重要干部，并通过在国家机关的党的组织和党员的活动保证党推荐的干部依法担任国家机关的领导职务。这是党依法进入国家政权组织的重要环节。坚持党管干部的原则，依照法律规定和法定程序向国家机关推荐重要干部的同时，要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用，通过他们的行为，保证党的路线、方针和政策成为国家意志，保证党推荐的重要干部依法进入国家政权，保证国家权力的行使符合党的要求和法律的规定。按照社会主义法治的要求，党向国家机关推荐重要干部的方式、范围和程序还需要在制度和法律上进一步改进和完善，要根据国家不同的国家机关的性质、职能和工作特点，制定相关的法律，将党推荐重要干部的方式具体化、规范化、法治化。
（二）保证国家机关依法行使职权
对于执政党来说，要有效地将党的执政意图和主张加以贯彻，就应当善于通过国家政权机构行使法定权力，实现对国家事务和社会事务的管理。党的组织不能直接行使国家政权机关的权力。只有国家政权机构才享有宪法和法律所明确规定和赋予的权力，而政党组织却不享有这种权力。
坚持依法治国，就应当充分地发挥国家政权机构的职能，通过这些职能机构依法行使权力、贯彻以法律的形式表现出来的党的执政意图和主张。党委要在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人民代表大会、政府、政协以及人民团体的关系，支持人民代表大会依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政。党要加强对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。党组织不能越俎代庖，代行司法机关任何职权。
习近平总书记说：“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建立不起来。”[5]党的领导是中国社会主义法治建设的根本要求。社会主义法治之所以要坚持党的领导，源于法治建设的性质和任务，也是由其性质和任务所决定的。因此，必须认清社会主义法治的性质、任务与党的领导之间的关系，将这些认识体现在法治建设的社会实践中。
坚持党的领导，是我国社会主义法治的性质决定的。中国正在建设的法治是社会主义性质的。法治建设的社会主义性质也就决定了它对于领导力量的独特要求。中国的社会主义社会是在中国共产党领导下创建的，社会主义建设事业是在中国共产党领导下进行的。社会主义法治建设事业无疑是社会主义建设事业的构成部分。无论是从社会主义社会这一时代背景，还是从社会主义建设这一历史任务来看，我国当前的法治建设都必须在中国共产党的领导下进行。
坚持党的领导，是我国社会主义法治的任务所决定的。我国正在进行的法治建设是为社会主义民主政治服务的，归根结底是为人民主服务的。实现彻底的人民当家作主是我国法治建设的根本目的。如果我们新的法治建设没有坚强的领导力量，一是根本就无法启动；二是即使启动了，也难免会遭致失败的恶果。历史的教训是十分深刻的。
社会主义法治必须坚持党的领导，是由中国共产党的地位和作用决定的。中国共产党是中华人民共和国唯一长期执政的政党。在中国的社会主义政治结构之中，共产党具有根本的决定作用。在政治上，中国共产党是社会主义建设事业的领导者。在法律上，中国共产党是社会主义国家的执政党。在社会上，中国共产党是社会主义社会的领导力量。党的地位和作用决定了社会主义法治建设必须在中国共产党的领导下进行。现在，我们党的组织机构十分完备，遍及所有的国家机关、事业机构以及其他社会组织。党在整个社会中的地位与作用决定了社会主义法治建设必须坚持党的领导。
习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话指出：“我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。”[6]习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中，特别总结道：“我们全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。”[7]
从一般意义而言，以什么样的方式执掌国家政权的问题，是随着国家权力的出现而产生的。但是，政党执政问题却是近代民主政治出现以后的产物。通过政党来执政，治理国家，是当代民主政治一种普遍的政治现象，因此，政党的执政方式自然成为政党政治的重要内容。执政方式主要是执政党采用什么方式开展执政活动的问题，也就是执政党执政的手段和方法。政党作为民主政治的产物，其基本目的就是通过实施对国家和社会的领导，控制政治过程，实现自己的纲领，体现一定阶级、集团或阶层的利益。政党领导是现代国家政治过程的基本特征，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的政治主体。在不同的国家，由于政治制度特别是政党制度的差异，政党参与政治过程尤其是实现其对国家和社会领导的方式和特点有很大不同。与此同时，我们也可以看到，政党政治的运作，特别是政党执政方式，有其普遍的规律和基本要求。在民主政治和法治的条件下，政党参与政治，实现对国家或社会的领导是按照法治的要求进行的。依法参与政治，依法执政，在既定的宪法和法律制度前提下，实施对国家和社会的领导，是依法治国对政党活动的基本要求。政党执政方式法治化是现代民主政治的基本特征，也是现代政治文明的重要标志。
就执政党而言，执政活动不同于执政党所从事的其他一般的政党活动。执政活动是一种特殊形态下的政党活动。一般的政党活动并不一定与国家权力和法律发生直接的联系，而执政则必然是执政党与国家权力和法律的直接互动关系。执政党领导国家，直接控制着国家政权，因此，执政集中表现为通过法定程序使党的主张转化为国家意志，上升为法律，成为全社会遵循的制度和规范，进而实现对国家和社会的全面领导。执政党的执政行为与国家法律的一致性，是政党执政的基本前提。
依法执政是现代政党政治的普遍要求，也可以说是现代政党政治的重要原则。一般来说，依法执政是指政党在既定的国家制度和法律制度内，依法执掌国家政权，在国家政权中居于主导地位，并通过国家政权，依法管理国家事务和社会事务。
现代法治的核心是依法规范和控制国家权力。国家权力不严格依法行使，就谈不上法治。在政党政治中，执政党掌握着国家政权，尤其是直接控制着行政权。依法规范国家权力，必须首先依法规范执政党的执政行为，执政党依法执掌政权是国家政权依法行使权力的关键。在这个意义上，没有依法执政就没有依法行政，也没有司法公正。如果执政党不尊重法律权威，就不可能真正树立法律权威。依法执政体现了中国共产党对法治的新认识：从法治与社会主义的关系，到法治与国家权力的关系，再到法治与执政党的关系，反映了我们党对社会主义法治建设规律认识的进一步深化。
强调执政的法律合法性是现代国家政党政治的普遍要求和基本原则，但是，在不同国家以及同一国家不同的历史发展阶段，也有不同的要求、内容和表现形式。在西方国家，政党执政的法律合法性包括两个方面：一是在多党制条件下依法成为执政党，即各政党依法通过参加竞选，获得执政地位；二是成为执政党后，依法行使执政权。而且这两方面的法律合法性是在不改变法律制度的前提下相互衔接的。
中国的情况与西方国家不同，我们是中国共产党领导的国家，是中国共产党领导的多党合作制度，不照搬西方的多党制。因此，党的依法执政是指在坚持党的执政地位的前提下，党依法行使执政权，是党的执政方式的法律合法性问题。我们党在长期的革命、建设和改革开放实践中形成了自己的领导方式和执政方式。在党的不同历史时期基本的领导方式和执政方式是不同的。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，党所处的地位和环境、党肩负的历史任务、党自身的状况都发生了重大变化。明确提出依法执政，并将依法执政作为党在新的历史条件下执政的一个基本方式，是我们党科学总结领导革命和执政的经验，正确判断党所面临的新变化、新挑战、新考验的基础上，作出的新选择。依法执政是党在新的历史条件下领导方式和执政方式的创新，是中国共产党坚持与时俱进、坚持党的先进性、坚持执政为民的制度创新。
中国共产党坚持依法执政，就是要从制度和法律上保证党的执政活动始终代表中国最广大人民的根本利益。坚持依法执政，是中国共产党执政性质和目的必然要求，是中国共产党准确把握时代特点、党的任务和新的执政条件，适应社会主义民主政治建设和法制建设的新要求所作出的重大战略选择。
中国共产党是中国革命事业的领导党。在中国革命取得胜利之后，它从一个革命党转而成为执政党。它对人民、国家和社会的领导作用转而通过其执政得以体现和实现。这时，作为执政党的依法执政就对其领导权的实现具有极为重要的意义，习近平总书记要求：“我们必须坚定不移贯彻依法治国基本方略和依法执政基本方式，坚定不移领导人民建设社会主义法治国家。”[8]
革命党一旦转化为执政党就必须探索作为执政党的领导方式，而不能固守在既有的革命党思维之上。在资产阶级政党执政之后，资产阶级就是通过其政党来执政的。在中国共产党成为执政党之后，它也应该成为代表人民领导国家政权的力量，其方式就是执政。
在漫长的革命历程中，中国共产党所担负的任务在对外的意义上是领导人民推翻帝国主义压迫的民族革命，求得民族独立；在对内的意义上则是领导人民推翻封建地主阶级和官僚资产阶级压迫的民主革命，求得人民解放。中国共产党领导中国人民完成了新民主义革命之后，又进行了社会主义改造，在中国建立了社会主义的国家和社会。在新民主义革命中，中国共产党建立了许多的革命根据地。 1931年在江西建立了以瑞金为中心的中华苏维埃政权，其后又有了
1937年的陕甘宁边区政府。中华苏维埃共和国和陕甘宁边区政府都是革命政权。在这些政权所在地，中国共产党都是执政者，是执政党。只是那是区域性的执政。随着解放战争的推进，1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府宣告成立，中国共产党就从一个整体上的革命党和区域性的执政党，转而成为全国的、全面的执政党，它的身份也由此发生了根本性的变化。
作为执政党的中国共产党：首先，执政的共产党在目标上已经发生了根本的变化。所有的革命党都是以夺取政权，建立自己的政权作为目标的。执政之后的革命党性质发生了重大的变化，其正确的目标无疑都是为人民掌好权、用好权、管好权。其次，执政的共产党在手段上也应该发生根本的变化。在革命中，共产党不得不采用军事的、暴力的手段，不得不付出生命的代价，流血牺牲。执政之后的共产党需要的是建设和管理的手段。最后，执政的共产党与法律的关系也已经发生了根本的变化。在俄国“十月革命”前，列宁就作出了革命“不受任何法律约束”的著名论断，但是在俄国“十月革命”刚胜利，列宁就签署法令要求所有的苏维埃机关、公务人员和全体公民必须遵守法制。因为，执政之后的法律是共产党自己领导人民制定的法律，法律反映的是人民的意志和党的主张。执政之后的共产党必须适应身份转换的要求，领导人民依照自己的法律制度来管理国家和社会，实现相应的执政任务。
中国共产党是在中国社会发展中不断进步的执政党。历经了“文化大革命”的教训之后，中国共产党在十一届三中全会上进行了拨乱反正，成功地实现了工作重心的大转移。将全党全国人民的注意力与工作重心转移到以经济建设为中心上来，即现代化建设上来。正是从这里起步，在农村建立了普遍的家庭承包责任制，在城市开始了扶持个体工商户，改革国有企业。经济开始了从“计划经济”向“计划为主、市场为辅”，向“社会主义有计划的商品经济”，向“计划与市场相结合”，再向“社会主义市场经济”的递进式改革。市场经济是法治经济逐步成为共识，也逐步成为不争的事实。因为，市场经济的主体需要法律来确认，市场经济的关系需要法律来调整，市场经济的秩序需要法律来维护，市场经济的成果需要法律来保护。随着市场经济的深化发展，法治成为了经济发展的必然要求，领导市场经济发展的中国共产党必须依法执政，也成为市场经济发展的必然要求。
在改革开放中，我们党开启了政治体制改革。党的十一届三中全会作出了“发扬社会主义民主、健全社会主义法制”的决议。我国开始尝试对党和国家的领导制度进行改革，确定了改革开放的目标。
《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》指出：“为了适应社会主义现代化建设的需要，全会决定在党的生活和国家政治生活中加强民主，明确党的思想路线。”“必须有充分的民主，才能做到正确的集中。由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系，使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上。在人民内部的思想政治生活中，只能实行民主方法，不能采取压制、打击手段。要重申不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’。各级领导要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见进行适当的解释说服。宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”
法治是中国社会发展的必然要求。清王朝尝试着中国法治的最初步的现代化，但是终究未能将中国建设成为一个法治国家，以失败告终。继续着法治现代化的国民党政权，由于社会、时代以及其自身的局限，也同样没有能够在中国建立起真正的法治。历史把这个艰巨的任务交给了中国共产党。中国共产党在中华人民共和国成立初期勇敢地承担起了这一历史重任。以1954年《中华人民共和国宪法》为代表的一系列法律制度标志着中华人民共和国法治建设的新起点。很遗憾的是它遭遇了“反右”斗争扩大化，紧接着又遭受了“文化大革命”的严重挫折。
从“文化大革命”的苦难中走出来的中国共产党人，总结了历史的经验教训，面对新的形势，十分坚定地认为，“为了保障人民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[9]
根据党的十一届三中全会的部署，我们党开始大规模平反历史上的冤假错案，对林彪、“四人帮”反革命集团及其成员进行公开的司法审判，开始大规模的立法活动。中国法治发展迎来了历史上前所未有的机遇。经过18年的改革开放和法治建设，1997年党的第十五次全国代表大会将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国基本方略写进了党的报告和党章之中。1999年全国人民代表大会通过立法程序将这一治国基本方略写进了宪法，使之成为了重要的宪法原则。2002年党的第十六次代表大会召开，我们党将依法执政作为党的基本执政方式加以确立。2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确宣布：“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”
习近平总书记指出：“既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作能力和水平。”[10]随着法治建设的发展，我们越来越深切地认识到必须加强和改进党对法治工作的领导方式。
党的领导方式问题是中国共产党领导革命与建设的重大问题。一个优秀的政党其领导方式必然是与时俱进、因时而异的。在不同的历史时期，中国共产党应该而且也确实具有不同的领导方式。这种领导方式的确定与确立，是以它所面对的历史任务，自身的政治地位与历史方位作为依据的。当党的性质、地位和任务发生了变化的时候，党的领导方式也必须进行相应的变革与转换，否则就可能成为正确行使领导权的障碍，给党和人民的事业造成难以挽回的损失。回顾我们党的领导方式的变化历程，可以认为它经历了依靠政策进行领导的阶段，以政策为主导并辅之以法律进行领导的阶段，正在向主要依靠法律并辅之以政策的依法执政阶段转换，依法执政成为中国共产党在现时代基本的执政方式和领导方式。
（一）革命年代的依靠政策
在革命年代，党的政策发挥了不可替代的作用。党的政策总体上是指党为了完成一定任务而制定的行为或活动规则。狭义上是指党的政治策略，在广义上它除了包括党的政治策略之外，还包括党的章程、规范与纪律。由于当时的共产党是革命党而不是执政党，它的政治方针与治国理念无法转化为国家和社会的法律。再由于其存在的政治、法律合法性都为统治者所否定，因此，它被迫地只能以政策作为自己的领导方式，通过政策的制定、发布和执行来推进革命事业。具体地说，它只能靠政策来统一全党认识，统一全党行动，并用政策来感召群众、发动群众、组织群众，以达成革命的目标。在漫长的革命历程之中，中国共产党正是依靠不断发布的政策实现着革命的领导权，领导着中国革命事业的发展。
在革命年代依靠政策来实现党的领导并不意味着我们党完全拒绝法律。首先，中国共产党也曾进行过各种合法斗争。为了斗争的有效性，为了更好地发动人民群众，为了减少不必要的牺牲，我们党也曾领导和进行了大量的合法斗争。利用反动统治的法律来为革命事业服务，以减少革命的损失。其次，在革命根据地还有成功的区域性法制建设。我们党领导的革命政权无论是在中华苏维埃时期，还是在陕甘宁边区都曾经发布了大量的法律法规。它们对于根据地的社会管理和对根据地社会关系的调整都发挥了重要的作用。最后，把建立新的法律作为革命的奋斗目标。革命的直接目的就是建立人民政权，人民政权就必须将人民的意志上升为法律。法律是人民意志得以实现的最好手段。中国共产党领导人民创建的新政权就必须将法制的建立和完善作为自己的奋斗目标。中国共产党在革命即将全面胜利的时刻，及时提出了建立人民法制的目标，从而为社会主义法制和法治的创立奠定了历史基础。
（二）执政初期的政策主导
这里的执政初期指的是中国共产党在全国执政的初期。具体地说，它是指中国共产党在1949年中华人民共和国成立到1956年社会主义改造基本完成这一历史阶段。1949年10月，中国共产党领导的中华人民共和国中央人民政府宣告成立，这就意味着中国共产党成为在全国执政的执政党。但是这时新的全国性政权建设才刚开始，第一部宪法尚未产生，西南地区和西藏都尚未解放，社会主义改造更未开展。在这一历史阶段，中国共产党必然以政策作为主导来实现自己的政治领导。
那时的中国共产党实行政策主导的领导方式是历史的自然延续。长期的革命斗争，形成了党以政策作为手段的领导方式，后来的法治方式也是以此作为基础发展起来的。尽管在革命根据地有许多立法，但是这些立法都是以中国共产党的政策作为依据的，对于这些法律的解读与贯彻也是以党的政策作为指导的，而且党还不断根据革命形势的发展变化，调整政策进而影响法律适用和法律的立、改、废。全国尚未全部解放，解放战争还在持续进行，人民革命的任务依然没有完成。在这个时期，中国共产党不能不继续依靠政策的指导作用，实现它对全国人民和全党的领导。
那时的政策主导是社会主义法制尚未建立和完善的必须。即使我们党很早就认识到了法制的重要意义，客观上社会主义法制有一个逐步发展，全面建立和不断完善的过程。立法是一个复杂的过程，远不及政策制定过程那么简略和快捷。中华人民共和国的快速发展，社会的急速变革，许多法律都来不及制定。法律体系的产生更需要一个历史过程。在众多法律都未制定，法律制度在整体上尚付阙如的情况下，实行以政策作为主导的领导方式不仅是必然的，也是应然的，当然它也成为历史中的实然。社会生活的连续性和对于规范的急切要求，不容许我们停止党的政策适用。党的政策在这个时期所发挥的重要作用，是法律作用不能得到很好发挥之前的重要替代，为弥补法律的不足，为各种新法产生之前的社会调整作出了历史性的贡献。需要说明的，那时我们党以政策作为主导的领导方式，不是不要法律，实在是法律供不应求的结果。那时的以政策作为主导的领导方式事出有因、事出必然，但是并不是我们党的长久之策。
在我国社会主义建设时期，中国共产党全面执政，其执政方式必须作出历史性的转变。从1949年中华人民共和国成立之后，中国共产党进入了全面执政时期。国家理当逐步进入依法治国的历史时期，党也应随之而依法执政。但是正是在这样的历史时刻，我们出现了严重的失误，未能及时地实现治国方略的改变和领导方式的转换。我们在法制发展朝气蓬勃的时候，减缓甚至中止了发展的进程。党的十一届三中全会总结历史，使中国重新开始了法治进程。我们提出了发扬社会主义民主，健全社会主义法制的原则和口号，大规模平反冤假错案，开展大规模的立法活动，等。
经过改革开放的洗礼，我们党在十六大上明确认依法执政是党执政的基本方式。依法执政是指依照并依靠法律进行的执政。作为执政党，手中执掌着政权，具有将人民意志上升为法律的独特便利。通过立法程序，制定法律，然后严格依法办事，成为社会守法的模范，这是中国共产党推进法治的必由之路。宪法和法律是党领导人民制定的，它反映了人民的利益和意志，也体现了党的根本主张，我们党就应当在自己指导立法和拟制政策中加以贯彻。宪法和法律的相关规定随之成为党执政的根据、手段、方式。作为执政党绝对没有否定和违反法律的理由，恰相反，它要带头守法，充分运用法律来维护自己的执政地位，体现自己的执政理念，实现自己的执政目标。依法执政就是依照法律执政，法律不仅不是执政的羁绊，而是执政的根据和依托。
依法执政的实现过程也是一个艰难的过程。中国共产党是一个从领导革命走向领导建设的政党，依靠政策执政可以说是历史的惯性。依照惯性运行，在人们的心理上顺理成章，一旦要改弦易辙或另辟蹊径就会遭到各种因素的阻碍，最终形成改革发展的阻力。因此，党在推进依法执政上还需要坚定不移和锲而不舍的努力。我们党是一个理性的党，也是一个具有理论自觉的党，认识依法执政的重要性，坚定地实行和推进依法执政应当成为我们党的重要任务。
习近平总书记多次指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[11]“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”[12]中国共产党在长期的革命历程中形成了自己的领导方式，在社会主义建设中，逐步开创自己新的领导方式。这些新的方式至少包括领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等。
（一）领导立法
在法制与法治的双重意义上，立法都是依法治国的首先环节。从法制的意义来看，立法是所有法律制度得以建立的前提。因为，它是将某种意志也包括代表人民的意志和体现人民意志的政党意志等上升为法律的路径和方式。执法、司法、守法或者法律监督莫不是以法律制度的先决存在作为前提的。立法所建构的正是这样的前提。从法治的角度看，法治就是规则之治、制度之治。立法就是创立规则与制度的过程。法治是法的统治。法律要实现其“统治”就必须具有至高无上的地位，至高无上的法律从何而来就是一个首要的问题。立法所解决的正是这个首要问题。
领导立法是执政党体现其执政地位，实现其执政目标的首要措施。党的领导涉及社会生活的诸多方面。在依法治国的历程中和依法治国实现之后，法制对于国家和社会的影响必将更大。法制成为引导社会发展、促进社会进步的根本措施，依法治国、依法办事都成为普遍的要求。中国共产党要实现对政治、经济、文化和社会的全方位的整体领导，就必须高度重视立法，使领导立法工作成为党特别重要的工作。通过立法来实现自己对全社会的政治领导，应该成为全党的共识。中国共产党必须强化通过立法来实现执政的认识，把领导立法作为自己重中之重的工作事项，加以特别的强调和强化。中国共产党对于立法的重视，在依法治国之中，不应是权宜之计或者应付之举，应该具有高度的理性自觉。我们党必须在通过立法来领导国家这一宏大主题上，建立起相应的体制、制度和机制，有章可循，行之有效。只要中国共产党能够始终把握立法的主导权，将人民的意志集中起来上升为法律，进而确保相关法律被切实施，中国共产党的执政地位就可以得到维护，其政治目标也就完全可以通过法治的方式得以实现，其全心全意为人民服务的宗旨也能够成为现实。
执政党要通过立法来领导国家和社会发展，必须领导立法工作。在西方，其政党制度也是与其议会制度紧密联系的，各个政党都力图通过议会来操控和影响立法。中国共产党对国家和社会的领导也应该体现为对立法工作的领导。它的这种领导表现为它为人民代表大会确定工作的指导思想，它对人民代表大会的构成发挥作为执政党的领导作用，它的党员代表应该在立法机关中发挥主导的积极作用，它为立法机关适时提出创制新法、修改或者废止既有法律制度的立法建议。
（二）保证执法
执法在广义上是对法律的执行活动的总称，在严格意义上是对政府执行法律活动的简称。即使是狭义的执法，也由于执法机关是所有国家机关中最庞大的机关，是涉及社会管理最广泛的机构，其执法范围一定是最普遍的。中国共产党作为执政党的政治诉求，已经通过立法体现在了法律制度之中，法律执行得越好，共产党的政治主张就实现得越好。因此，保证执法就成为共产党主张能否成为现实的关键。共产党首先可以通过其在政府机关任职的党员的模范作用来保证执法。在当今的中国政府机构之中，有着大量的中共党员，他们担负着重要的领导职务。从执法机关或者部门的领导干部到普通执法者中，都有大量的党员。只要这些党员都能够严格执法，我们的法律就能够得到良好的执行。更何况非党员的领导或者一般干部也普遍地能够在党组织的领导下严格执法。可以相信通过党员来保证执法，是最现实的法治路径。
中国共产党也可以通过在执法机关中的党组织来保证执法。现在我们的每一个政府机构或者部门都有党的组织。其中有党组，有机关党委，有党总支、党支部、党小组等党的组织。这些组织都设立在行政机关，他们对于行政机关的执法活动具有直接而重大的影响。只要在行政机关中的党组织的作用能够得到充分发挥，严格执法就具有可靠的组织保证。
（三）支持司法
我们党一直强调要确保司法机关依法独立地行使司法权，支持司法成为我们党基本的法治立场。为了支持司法机关依法独立行使职权，我们党作出了许多极为重要的努力。
一是积极倡导各级领导干部和全体党员支持司法机关依法独立行使司法权。将尊重司法权力、服从司法裁判，作为对领导干部和全体党员的政治要求、道德要求和法律要求。2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，有力地支持了司法活动的独立开展。该规定要求各级领导干部都要带头遵守宪法律，维护司法权威，支持司法机关依法独立公正行使司法权。任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或者法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情。即使是对司法工作负有领导职责的机关，因履行职责需要，可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，督促司法机关依法履行职责，为司法机关创造公正司法的环境，但也不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。作为司法机关来讲，也不得执行任何领导干部违反法定职责或法定程序、有碍司法公正的要求。
二是严厉处罚领导干部干预司法活动的违法违规行为。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》对领导干部干预司法活动的行为，规定了具体的处罚措施。对于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。以组织名义向司法机关发文发函对案件处理提出要求的，或者领导干部身边工作人员、亲属干预司法活动、插手具体案件处理的，司法人员均应当如实记录并留存相关材料。司法机关应当每季度对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况进行汇总分析，报送同级党委政法委和上级司法机关。必要时，可以立即报告。党委政法委应当及时研究领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，报告同级党委，同时抄送纪检监察机关、党委组织部门。干预司法活动、插手具体案件处理的领导干部属于上级党委或者其他党组织管理的，应当向上级党委报告或者向其他党组织通报情况。领导干部在线索核查、立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情的；要求办案人员或办案单位负责人私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人的；授意、纵容身边工作人员或者亲属为案件当事人请托说情的；为了地方利益或者部门利益，以听取汇报、开协调会、发文件等形式，超越职权对案件处理提出倾向性意见或者具体要求的；其他违法干预司法活动、妨碍司法公正的行为。上列行为之一，造成后果或者恶劣影响的，依照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《检察人员纪律处分条例（试行）》《人民法院工作人员处分条例》《中国人民解放军纪律条令》等规定给予纪律处分；造成冤假错案或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。领导干部对司法人员进行打击报复的，依照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《检察人员纪律处分条例（试行）》《人民法院工作人员处分条例》《中国人民解放军纪律条令》等规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是明令禁止司法机关内部人员干预司法活动。为此，在2015年3月，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。该规定旨在为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求，防止司法机关内部人员干预办案，确保公正廉洁司法。它指出，司法机关内部人员应当依法履行职责，严格遵守纪律，不得违反规定过问和干预其他人员正在办理的案件，不得违反规定为案件当事人转递涉案材料或者打探案情，不得以任何方式为案件当事人说情打招呼。作为司法机关办案人员应当恪守法律，公正司法，不徇私情。对于司法机关内部人员的干预、说情或者打探案情，应当予以拒绝；对于不依正当程序转递涉案材料或者提出其他要求的，应当告知其依照程序办理。司法机关领导干部和上级司法机关工作人员因履行领导、监督职责，需要对正在办理的案件提出指导性意见的，应当依照程序以书面形式提出，口头提出的，由办案人员记录在案。其他司法机关的工作人员因履行法定职责需要，向办案人员了解正在办理的案件有关情况的，应当依照法律程序或者工作程序进行。对司法机关内部人员过问案件的情况，办案人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。办案人员如实记录司法机关内部人员过问案件的情况，受法律和组织保护。司法机关内部人员不得对办案人员打击报复。办案人员非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、调离、辞退或者给予降级、撤职、开除等处分。
四是坚决查处司法机关内部人员过问案件的违规违法行为。中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》要求，对司法机关内部人员违反规定干预办案的，由本机关纪检监察部门调查处理；对本机关领导干部违反规定干预办案的，向负有干部管理权限的机关纪检监察部门报告情况；对上级司法人员违反规定干预下级司法机关办案的，向干预人员所在司法机关纪检监察部门报告情况；对其他没有隶属关系的司法机关人员违反规定干预办案的，向干预人员所在司法机关纪检监察部门通报情况。干预人员所在司法机关纪检监察部门接到报告或者通报后，应当及时调查处理，并将结果通报办案单位所属司法机关纪检监察部门。司法机关内部人员有下列行为之一的，属于违反规定干预办案、负有干部管理权限的司法机关按程序报经批准后予以通报，必要时可以向社会公开：在线索核查、立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情的；邀请办案人员私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人的；违反规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属转递涉案材料的；违反规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属打探案情、通风报信的；以及其他影响司法人员依法公正处理案件的行为。对于司法机关内部人员有上列行为之一，构成违纪的，依照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》《检察人员纪律处分条例（试行）》《公安机关人民警察纪律条令》等规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。司法机关内部人员对如实记录过问案件情况的办案人员进行打击报复的，依照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》《检察人员纪律处分条例（试行）》《公安机关人民警察纪律条令》等规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。办案人员不记录或者不如实记录司法机关内部人员过问案件情况的，予以警告、通报批评；两次以上不记录或者不如实记录的，依照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》《检察人员纪律处分条例（试行）》《公安机关人民警察纪律条令》等规定给予纪律处分。主管领导授意不记录或者不如实记录的，依法依纪追究主管领导责任。司法机关内部人员违反规定过问和干预办案的情况和办案人员记录司法机关内部人员过问案件的情况，应当纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，作为考核干部是否遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。
（四）带头守法
中国共产党及其党员必须带头守法，这是由中国共产党自己的本质、宗旨、使命等决定的，我们党对此必须有高度自觉的理性认识。对于应否严格守法的问题，这是我们党在过去长期没有引起足够重视的问题。我们党的一些同志还简单地认为天下是党领导人民打下的，因此夺得天下之后，我们党就可以为所欲为。这种认识是极其错误的。我们党打天下的目标绝对不是，也不应是为了我们党坐天下。因为，在我们党之上的还有广大人民。人民的解放和全面自由发展才是中国共产党革命目标。革命解决人民的解放问题，但是还必须通过建设来解决人民富裕最终全面自由发展的问题。正因为中国共产党领导革命和建设不是为了自己，而是为了人民，就决定了中国共产党必须尊重与遵从作为人民意志体现的法律。再说，我国目前的整个立法工作都是在中国共产党的领导下开展的。在党领导下制定的法律，我们党没有任何理由不予遵守。
中国共产党本质上是无产阶级政党，是中国工人阶级和中华民族的先锋队。正如现行党章所确认的，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”这一先锋队的本质也就决定了它必须是守法的先锋。它对待法律的态度以及对于法律的遵守，应该成为工人阶级和中华民族的典范。中国共产党的先进性同样应该体现在倡导法治、力行法治之上。党的先进性，在不同的时代有不同的体现。如果说在历史上其先进性主要表现为革命性的话，当代其先进性就必然包括它的民主性和法治性。
从中国共产党的宗旨来看，它是全心全意为人民服务的政党。人民的利益反映为人民的意志，人民的意志通过法定的程序体现为法律，因此，要绝对以人民为依归的中国共产党就必须把守法作为一个基本的前提。人民衡量一个政党的标准是多元的，但是一个起码的标准就是这个党能否守法。守法与中国共产党的宗旨是根本一致的。我们党可以通过法定程序对宪法和法律的修改提出建议。但是，在宪法和法律没有修改之前，我们党还必须坚守宪法和法律而不可违反。否则就是对人民的不尊重，就是对自己根本宗旨的违背。
中国共产党负有独特的历史使命。中国共产党在终极的意义上，它所追求的是建立共产主义社会。在现实的意义上，它所追求的则是建设中国特色的社会主义。依照宪法的规定，我们国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。我们要坚持人民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。这些任务的完成没有中国共产党的领导是不可能的，没有中国共产党的带头守法也同样是不可能的。目标、任务、使命的实现，都必须要依靠我们党严格坚持在宪法和法律的范围内活动，自觉地做守法的模范。
实现带头守法，就要求中国共产党坚持法治原则。在它发现法律不能适应形势需要时，可以通过法定程序建议修改法律，但是绝对不能擅自违背法律或废弃法律，否则法治就会遭到破坏，我们党自身也会因此而受到不应有的伤害。党对法律的遵守必须是全面的，不折不扣的，否则法治和党本身都会蒙受损失。