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第三章 法治在国家治理与社会管理中的重要作用
习近平总书记指出：“法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。”[1]“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[2]党的十八大以来，习近平总书记就法治在国家治理和社会管理中的重要作用作出一系列重要论述，这些论述紧密结合我国实际、切实反映时代要求、及时回应民众期待，具有鲜明的现实性、针对性、时代性和指导性。这些论述对于充分认识依法治国基本方略的重要性，更好地发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，推进法治中国、平安中国建设，促进国家治理体系和治理能力的现代化，发展和完善中国特色社会主义制度都具有重要意义。
习近平总书记关于法治是治国理政基本方式的论述，深刻阐明了法治在国家治理和社会管理中的重要作用，进一步指明了社会主义法治国家的建设方向。法治是人类文明的重要成果，是现代政治的基本标志，也是衡量国家和社会文明进步的现实尺度。唯有牢固树立宪法和法律权威，坚持法律意志高于个人意志，充分发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，营造良好的法治环境，才能提高国家治理和社会管理的法治化水平，保证党和国家长治久安，社会和谐稳定，人民幸福安康。
习近平总书记强调我们党要“不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”。[3]他同时也指出：“我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。”[4]自党确立“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国基本方略以来，我国法治建设取得了巨大进步。随着依法治国基本方略的深入推进，如何正确理解和处理依法治国与依法执政的关系，便成为我们党首先需要解决的基本问题。两者之间既有紧密联系，又有明显区分。依法执政是执政党的执政方式和执政理念，依法治国是国家的治国方略与治理方式。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是执政党，是改革开放和社会主义现代化建设的领导核心。坚持依法执政，保证中国共产党在宪法和法律范围内活动，发挥各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用，对于推进依法治国，建设社会主义法治国家具有特殊的重要意义。同时，全面落实依法治国基本方略对于实现执政党依法执政也有积极的促进作用。
依法执政是依法治国的首要环节。依法治国首先是对执政党的要求。执政党如果做不到依法执政，国家就难以实现依法治国。全面落实依法治国基本方略，首先要求执政党做到依法执政，把党的执政行为纳入到法治国家建设的整体规划中去，将党的意志和主张通过法定程序上升为宪法和法律，通过宪法和法律治理国家，实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。如果党不能严格遵守宪法和法律，不在宪法和法律的框架内活动，将自身凌驾于宪法和法律之上，那就无法做到依法执政，也就必将有害于依法治国，阻碍社会主义法治国家建设。从现实来看，依法治国基本方略的落实也受到依法执政水平和状况的影响。没有依法执政作为首要环节和前提条件，依法治国基本方略就难以落实与推进，甚至无法真正启动。
依法治国是依法执政的总体目标。依法治国是总体的治国方略，依法执政是依法治国的必然要求与组成部分。依法执政对于执政党来说，就是要追求依法治国的有效实施与充分实现，依法治国是依法执政的目标。依法执政就是党要依照法律的规定，治国理政，确保自己的政治意图、政策纲领能够通过法治化的方式得以实施，成为客观的现实。依法治国是依法执政的追求。只有通过依法治国，执政党所治理的国家才有可能井然有序、和平安宁、长治久安，其执政地位才能不断巩固，并与时俱进地得到强化。
习近平总书记指出：“要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。”[5]一般认为，社会管理主要是指政府和社会组织为促进社会系统的协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节，所进行的组织、协调、指导、规范、监督活动与过程。其基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维持社会和谐等。随着我国经济社会的快速发展，社会结构和思想观念发生了很大变化。特别是在互联网乃至移动互联网时代，微博、微信等新兴媒体和通讯工具进一步增强了舆论监督力量，传统的社会管理方式面临着巨大挑战。一方面，社会的急剧转型极易导致民众的心理失衡，诱发对社会的不满情绪；公民的权利意识日益增强，维权热情高涨，也在一定程度上影响社会稳定。另一方面，我国政府对社会的某些管理方式仍然停留在计划经济时代，缺乏适应时代发展并长期有效的治理方式。陈旧的政府包办、单位约束、思想教育、行政处理等手段已经不能适应新的社会形势，我们急需创新管理方式。加强依法治理，提高社会管理的法治化水平，尤其要注意以下几个方面：
首先，要创新对社会组织管理的法律机制。随着社会管理事务的复杂化，政府所承担的管理职能日益增多，造成行政管理成本增加、政府机构膨胀、行政效率低下，这就要求政府将部分公共服务职能转移给社会团体和社会组织，由其生产并提供公共服务，优化公共服务。为此，应当研究政府与社会组织之间的关系，为社会组织从行政相对人向公共行政主体的角色转变，提供法律支持和制度保障。此外，在公共管理社会化过程中，政府应当发挥对社会组织的扶持、培育、引导等功能，并按照社会组织发展规律对其加以有效监管。
其次，要加强对社会弱势群体的法律保障。在经济快速发展、社会矛盾凸显的今天，社会弱势群体的法律保障问题日益成为人们关注的焦点，也是社会管理的一项重要内容。政府应当将弱势群体保护确立为自己的重要职责，尤其要完善行政立法活动、规范行政执法行为、落实权利救济制度，对农民、下岗职工、进城务工的农村劳动者、妇女儿童、精神病人、申诉上访人员等弱势群体给予特别的法律保护，防止他们突破社会底线，危害社会稳定。这是人权保障与社会治理的双重需要，也是现代法治国家和文明国家的应有之义。
最后，要强化对群体性事件的法律预防和应对。近年来全国各地发生的群体性事件，它们多与公权力行使不当有关。从某种意义上来说，公权力的不当使用乃至违法滥用，往是群体性事件的肇始者、推波助澜者，又往由于公权力的不当介入使得原本属于民事经济纠纷的事件转化为针对政府和公权力机关的群体性事件。同时，群体性事件亦折射出目前我国法律救济制度运行不畅的问题。群体性事件的应对，关键不在于事后的应急处置，而在于事前的预防和日常的依法行政。政府不仅需要创新思维，科学认识社会稳定的时代内涵，更要创新社会管理机制，建立健全利益诉求表达和保障机制、利益协调沟通机制、信息公开机制、社会保障救助机制以及法律救济机制等。
习近平总书记强调，全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。他指出：“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”[6]考核和识别领导干部，是一项复杂的工作，涉及方面。对于领导干部的思想品德、工作绩效、工作能力和工作态度当然要进行检查和评定，以确定其工作成绩和潜在能力。其中工作成绩显然是特别重要的，但是工作成绩也是由诸多方面构成。判断一个领导干部的工作成绩，不仅要看在其领导下GDP增长多少，工作进展如何，廉洁从政情况怎样，以及群众工作做得好不好，等，还必须要看其是否能够严格依法办事、遵守法律。领导干部是政治事务、经济事务、文化事务和社会事务的管理者，是社会遵纪守法的风向标。他们是否依法办事、是否遵守宪法律，直接影响着党和政府工作的合法状态，以及普通民众的法治信仰和行为方式。从这个意义上讲，领导干部的依法办事与带头守法对于依法治国基本方略的全面落实具有重要意义。
党的十八届四中全会提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。要确保党对社会主义法治的领导，就要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，而这都依赖于各级领导干部的法治意识、法治思维和法治能力。抓住了领导干部这个“关键少数”，全面推进依法治国、建设社会主义法治国家就有了最基本的动力、最强大的支撑和最有效的保障。
坚持党领导立法，必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部特别是党政一把手，是地方和部门各项工作的核心，领导干部对各级立法机关的立法活动和行政机关的决策活动有重要影响。为了更好地坚持党领导立法，领导干部要根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》及相关法律规范，依法立法、依法决策，严格遵守立法程序，坚决反对从本地区、本部门的利益出发制定和推行违反法律规定的政策和制度，避免以言代法、以权压法、徇私枉法。要依法保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，贯彻落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论的重大决策程序。要克服个人的主观随意性和无原则的弹性，从制度规范和行为习惯上杜绝拍脑袋决策、拍胸脯办事。
坚持党保证执法，必须抓住领导干部这个“关键少数”。行政执法是行政机关最为经常、与老百姓打交道最频繁、数量最多的行政活动，行政执法的合法、规范、公正、文明与否直接决定着老百姓对党和政府的认识。由于行政系统内部遵循着首长负责制，上下级行政机关之间的关系是领导与被领导的关系，因此领导干部的意志直接影响着执法活动的结果与效果。为了更好地坚持党保证执法，领导干部要始终坚持严格执法、公正执法、文明执法、规范执法，恪守法律面前人平等的基本原则，反对特权思想，不歧视、不偏私，做到同等情况同等对待，不同情况区别对待。要使权力运行更加规范有序和公开透明，强化法律程序意识，懂法律程序，讲法律程序，按法律程序办事。
坚持党支持司法，必须抓住领导干部这个“关键少数”。坚持党的领导与保障司法机关依法独立行使审判权和检察权并不矛盾，党对司法的领导是政治领导、组织领导、思想领导，而不是各级党委对具体案件的领导。为了更好地坚持党支持司法，各级党委和领导干部要深刻认识党的领导与司法机关依法独立行使审判权和检察权的内在统一关系，严格按照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律规定，支持和保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。领导干部要严格遵守《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定，不能介入对具体案件的处理，不能干涉司法机关的办案活动，更不能代替司法机关办案。领导干部要加强和改进党对司法机关的领导能力，善于运用法治思维和法治方式领导司法工作。
坚持党带头守法，必须抓住领导干部这个“关键少数”。习近平总书记强调：“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。”[7]法律是党领导人民制定的，领导干部行使着法律和人民赋予的权力，他们理应模范地遵守法律，成为全社会遵纪守法的标杆和人民的好公仆。为了更好地坚持党带头守法，领导干部要严格依法办事，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。党员领导干部要模范地遵守党章和党内法规，树立党规严于国法的意识，坚持纪在法前、纪严于法，以更高的标准、更严的要求、更紧的意识开展各项活动。
法律是总的标准和尺度，一切以法律为准绳，所有领导干部都必须严格依法办事、依法决策、严格执法、依法解决各种争端。正如习近平总书记所指出：“各级领导干部特别是高级干部要自觉遵守廉政准则，既严于律己，又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，决不允许以权谋私，决不允许搞特权。对一切违反党纪国法的行为，都必须严惩不贷，决不能手软。”[8]
习近平总书记要求：“全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及其他各方面建设。”[9]同时强调：“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。”[10]按照党的十八大报告的部署，依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成是全面建成小康社会的基本内容之一。习近平总书记的论述对于进一步落实依法治国基本方略，全面建成小康社会，协调推进中国特色社会主义建设具有重要意义。我们为之不懈奋斗的中国特色社会主义国家是经济、政治、文化、社会和生态文明协调发展，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设共同推进的国家。法治作为治国理政的基本方式，贯穿于中国特色社会主义建设的始终，推动并保障着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的顺利进行。
经济建设是党和国家各项工作的中心，是中国特色社会主义建设的基础。习近平总书记指出：“坚持以经济建设为中心，在经济不断发展的基础上，协调推进政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及其他各方面建设。”[11]党的十八大强调要推动经济持续健康发展，要求的是尊重经济规律、有质量、有效益、可持续的速度，要求的是在不断转变经济发展方式、不断优化经济结构中实现增长。无论是推动经济持续健康发展，还是转变经济发展方式，优化经济结构，都有赖于社会主义市场经济体制改革的进一步推进，都离不开法治的推动和保障。当前，我国经济体制改革已进入深水区和攻坚期，经济发展过程中出现的一些热点、难点和焦点问题都需要通过财税管理体制、金融管理体制、土地管理体制、国有企业管理体制等方面的进一步改革来解决。要实现经济体制改革的稳步、有序推进，需要法治来凝聚改革共识、规范改革程序、保障改革成果。
法治与经济建设关系的一个极为重要的方面在于法治与市场经济的内在联系。我国实行社会主义市场经济体制，而市场经济是法治经济，没有成熟的法治就不可能有完善和有序的市场经济。市场经济依赖于市场规则的建立和市场秩序的维护，而市场规则需要通过具有强制性、稳定性和明确性的法律规范来确立。市场秩序的维护则有赖于独立、公正和权威的仲裁、诉讼等法治手段。
法治对于经济建设的意义还在于：第一，法治保障市场经济是平等经济。市场主体的平等地位需要法律规范来确立，市场主体间的平等交易需要法律规范来保障。第二，法治保障市场经济是信用经济。市场经济追求意思自治、合同自由和社会诚信，期待通过市场主体间的信用与信赖建立一种可预期的市场环境，而这需要法治的最终保障。第三，法治保障市场经济是开放经济。无论是国内的地方保护主义还是国际的贸易保护主义都是对市场经济开放性的内在破坏，而这需要法治来加以应对。第四，法治保障市场经济是竞争经济。市场经济以维护自由竞争为使命，通过法治的方式可以有效防止垄断和不正当竞争，从而创造一个自由、公正、有序的市场竞争环境。
习近平总书记强调：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。”[12]法治是政治文明建设的最重要内容之一。党的十八大报告将有关法治的论述置于第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中，并将其与人民代表大会制度、社会主义协商民主制度、基层民主制度、行政体制改革、权力运行制约和监督体系、爱国统一战线等内容进行并列阐述，这凸显了法治在政治文明建设中的突出地位。同时，法治作为治国理政的基本方式，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等也都是以法律形式确定，并通过法治方式运行。法治是政治制度运行的基本载体与重要途径。
法治维护政治稳定。习近平总书记指出：“历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”[13]政治稳定是任何国家和政权的首要关切，是社会顺利发展、人民幸福安宁、民族兴旺发达的现实基础。没有稳定的政治局面，社会的正常发展就会受到阻碍，各项建设事业必然遭遇挫折，甚至引发社会动乱，导致民不聊生。中华民族在近代以来100多年的历史中，饱受动荡之苦。混乱的政治局面让人民动荡不安、生活艰辛，甚至妻离子散、家破人亡。在我国社会主义建设中，60多年正反两方面的经验与教训也反复证明，厉行法治、保障法律的权威与实施是实现人民主权原则的基础，也是维护政治稳定的根本。
法治是政治体制改革的重要组成部分以及推进政治体制改革有序进行的根本保障。没有民主作为基础的法治可能沦为专制统治，没有法治作为保障的民主可能蜕化为暴民政治。法治和民主共生共存的关系决定了政治体制改革的方向，推进法治应该成为政治体制改革的重要共识。另外，我们要在法治的框架下依照法定程序不断推动人民代表大会制度、行政管理体制、司法体制、党政干部选举任免制等制度的改革与完善，并用法律的形式将其固定下来，保障政治体制改革的平稳、有序、顺利进行。
习近平总书记指出，要继续推进文化体制改革，推动文化事业全面繁荣和文化产业快速发展、建设社会主义文化强国。[14]文化是个人的需求和动力，文化是社会的纽带和桥梁，文化是民族的记忆和品格，文化是国家的名片和灵魂。文化建设是中国特色社会主义建设的重要组成部分。党的十八大报告强调，文化改革发展既要深化文化体制改革，又要倡导和培育社会主义核心价值观。在“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”这24字的核心价值观中，“法治”是其重要内容。在增强文化整体实力和竞争力过程中，也必须依靠法治完善公共文化服务体系。这些表述充分说明，作为社会主义建设“五位一体”的重要组成部分，文化发展同样离不开法治的推动与保障。
以法治推动文化体制改革，完善文化生产经营机制。要深化国有文化单位改革，加强公共文化服务社会组织建设，推动公共文化服务社会组织登记准入制度的完善；促进文化行政管理体制改革和国有文化资产管理体制改革，理顺政府和文化企业、文化事业单位的关系；建立并完善推进城乡文化一体化发展的具体制度、公共文化服务财政保障制度等。
以法治促进文化产业和文化事业的发展，建立健全现代公共文化服务体系和现代文化市场体系。文化立法是促进文化产业和文化事业发展、繁荣的制度基础。当前，我国在文化立法领域还存在着规范层级太低、立法空白较多、立法冲突不少等问题。为了加快和完善文化立法，要提高相应法律规范的层级，形成以法律为龙头、以行政法规和地方性法规为主干、以部门规章和地方政府规章为补充的社会主义文化法律体系；修改相关法律规范的内容，完善相关文化法律制度，实现文化立法的与时俱进；推进文化立法领域内的法律清理工作，保障社会主义文化法律体系的协调与统一；树立管理与保障并重的文化立法理念，坚持一手抓管理，一手抓促进和保障。
习近平总书记在2012年中央经济工作会议上强调，要深入研究人口大规模流动、利益多样化、社会信息化、思想文化多元化形势下的社会管理规律，拓宽思路，完善体制机制，注重源头治理，加强思想政治工作，依靠社会力量，坚持依法办事和依法维权相结合，不断提高社会管理科学化水平，促进社会和谐稳定。[15]加强社会建设必须加强法治，法治不仅是社会管理的重要手段，也是社会管理的重要保障。
党的十七大以来，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局已经初步形成，党的十八大报告在这个基础上增加了“法治保障”的表述，并将其定位为社会管理体制的重要组成部分，足见对法治的重视。事实上，没有法治保障的社会管理体制是不完整的，也无法充分而有效地发挥作用。办好人民教育、实现高质量就业、深化收入分配制度改革、推进社会保障体系建设、提高人民健康水平和创新社会管理体制机制，都有赖于法律的完备和有效实施，都必须更加注重发挥法治在社会建设中的作用。
社会建设的基础在于社会组织。现代政府不再是也不可能是各项事务的垄断者，社会力量在不断壮大，许多事务政府不该管也管不好，完全可以依靠社会力量，交由社会自行管理，应当避免政府干预过多和监管不到位问题。在环境保护、行业自律、文化交流、慈善捐赠、科学研究和志愿服务等领域，社会组织已经显示出蓬勃发展的生命力。在法治中国建设的背景下，政府不能再一味地控制和限制社会组织，而应通过法律规定其成立条件和运行规则，依法加强事中和事后监管。政府应进一步推进行政审批制度改革，真正做到“简政放权、放管结合、优化服务”。同时，要坚持系统治理，鼓励和支持社会各方面参与，推进公众参与法制建设，通过法律明确公众参与的代表产生方式、参与时间、参与范围、参与方法等，保障公众参与的有效性和公正性，提高政府决策与执法活动的可接受性和正当性，服务于和谐社会建设。
社会建设的法治化还意味着社会领域各项改革的法治化，要以法治方式推进教育体制、医疗体制、收入分配体制、就业创业体制、社会保障体制等与人民群众生活息相关的社会领域内的改革。通过法治保障人民平等参与、平等发展权利，通过法治改善和保障民生，通过法治实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。同时，还要通过法律定分止争，以法治方式解决社会矛盾和争议，通过法治促进社会和谐稳定与社会公平正义。
习近平总书记指出：“随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。”[16]只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。他还强调指出：“把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的战略地位更加明确，有利于把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”[17]生态文明是物质文明、精神文明、政治文明的重要保障，没有生态文明，没有适宜的生存环境，一切都无从谈起。生态文明建设是一项长期性的工程，需要人类世代的不懈努力；生态文明建设也是一项全局性的工程，它不单纯是政府的事情，也不是某个人、某个团体或某个政党的事情，而是所有公民的共同事务，甚至需要国际社会和全人类的共同应对。生态文明建设的重要性、长期性和全局性，也决定了生态文明建设需要实行最严格的制度、最严密的法治。
当前，我国生态文明建设法治化还面临着环境法律体系不健全、环境执法地方保护主义严重、解决环境争议的司法资源不足以及全社会生态法治意识比较淡薄等问题。以法治推进生态文明建设，建设美丽中国，就是要加强生态文明立法的科学性与民主性，建构以科学发展观为指导、全面完整、协调统一、运转顺畅的环境法律体系，用法律制度保护生态环境。要严格环境执法，推进执法过程的公开与透明，有效克服环境执法中的地方保护主义和权力腐败。加大司法对生态文明建设的保障作用，积极探索环境公益诉讼制度，及时公正解决环境争议。建立健全生态文明建设问责制度，对在生态文明建设领域滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等违法行为，要依法严肃追究法律责任。还要通过各种各样的形式加强环境法制的宣传与教育，提高全社会的生态法治意识与环境保护观念。
习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[18]他还指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[19]这些论述深刻阐明了以制度来监督与制约权力的重要性，也对我国反腐败斗争和党风廉政建设的下一步工作具有重要指导意义。权力必须接受监督，缺少监督的权力必然导致腐败。唯有把权力关进制度的笼子里，用法律来制约和监督权力，才能保证人民赋予的权力始终被用来为人民谋利益，才能实现干部清正、政府清廉、政治清明。
在习近平总书记看来，唯有让权力在阳光下运行，执政者才更加敬畏人民的监督。在监督权力的诸多手段中，以权利监督权力，是应对权力过于集中、有效制约权力的极为重要的手段。要加强对权力的监督和制约，就必须创造各种制度条件让人民监督权力，建立健全民主制度，在保障民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的基础上，继续扩大民主权利，落实知情权、表达权、参与权、监督权、程序权等权利，并通过立法将各种民主权利予以制度化。保证人民主权利，让人民监督权力，可以从源头上预防和惩治腐败。
“阳光是最好的防腐剂”，公开是最为有效的反腐利器，将公权力活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，对公权力的规范行使具有重要的监督作用。公开才能避免暗箱操作，公开是有效监督的前提。随着公民权利意识的高涨，现代新兴媒体作用的日益显著，有必要将207年制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》升格为政务公开法，进一步扩大政务公开的范围，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。同时，为回应社会各界关于建立财产申报公开制度的呼声，可以在现有的主动公开事项基础上，增加公务人员财产收入公开的规定，利用公开制度预防腐败，监督公权力，建设廉洁政府和清明政治。
习近平总书记强调：“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，明确党委负主体责任、纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”[20]要深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。实践证明，人治与权力滥用是孪生兄弟。腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督，要有效防止权力滥用，就必须摈弃人治，厉行法治。实现对权力的监督和制约，离不开法治作用的发挥。
目前，我国的组织编制法还不健全，在中央层面只有20世纪80年代制定的《中华人民共和国务院组织法》和90年代制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，在地方政府也只有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，也缺少健全的组织法和编制法，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。为了实现用制度管权、管事、管人，保证权力的正确运行，有必要用法律明确规定各个行政机关的组织权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。尤其要通过立法将党委和一把手的权力置于法律框架中，运用组织法防止权力滥用。要通过组织法和编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，构建起全面依法行政的制度基础，早日实现建成法治政府的目标。
制定统一的行政程序法是我国民主法治建设的重要步骤，对于发展民主政治、保护公民权利、遏制腐败现象、克服官僚主义、提高行政效率、建立健全社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。由于腐败往发生在行政权力的行使过程中，因此，行政程序在制约行政权力、预防权力腐败方面的作用不可忽视。长期以来，由于我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容的义务，行政机关逐渐形成了“内部行政”的习惯，这在客观上为行政机关工作人员的权力腐败提供了可能。建立起一套公平、公正、公开的行政程序制度，必将有助于化解、防范和遏制腐败现象。这也是其他一些国家纷制定行政程序法，限制行政权力的成功经验。我国也应当制定统一的行政程序法，规范行政权力行使的程序，保证行政机关依照法定程序行使权力，履行职责。
习近平总书记指出，要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设。[21]世界各国反腐败斗争的历史经验都表明，法治是预防和惩治腐败的最重要手段之一。只有重视法治反腐，才能建设廉洁政治；只有厉行法治，才能实现政治清明；只有法治严密，才能保障干部清正。只有注重发挥法治的作用，深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，才能更加科学有效地防治腐败。
完善的立法及制度建设是预防腐败、防止权力滥用的基础。虽然我国已制定了许多关于反腐败的法律规范和政策文件，但距离一个完备的反腐败法律体系还有很大差距，还不能完全适应法治反腐的要求。为了加强反腐败国家立法，首先，要对中国共产党及其相关部门所制定的反腐败政策文件、规章制度以及人民代表大会、政府部门制定的相关法规进行集中清理。有必要上升为法律法规的，要及时依照法定程序转化；需要废止的，要及时依法加以废止，努力形成一个协调统一、位阶分明的反腐败法律体系。其次，要将行政监察法修改为国家监察法，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，修改《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国人民法院组织法》等法律，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推进行政审批、干部人事、财政管理、政府采购等涉及腐败源头治理制度的改革，推进举报制度、审计制度、信访制度、行政复议、行政诉讼等发现腐败和权力监督制度的改革，推进法院管理体制、检察院管理体制、党的纪律检查体制等改革，推进金融实名制、不动产登记制度、反洗钱制度等专门性预防腐败制度的改革。再次，行业领域和私人部门的预防和惩治腐败一直是我国反腐败长期存在的盲点和薄弱环节，要切实推进行业领域和私人部门反腐败法律规范的制定、完善与落实。最后，在条件成熟时，还要制定统一的反腐败法或公职人员伦理法作为反腐败法律体系的基本法。
习近平总书记指出：“我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及谁，都要一查到底，决不姑息。”[22]要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。让法律刚性运行，首先必须确保法律得以实施，进而必须确保法律得以有效实施，最后必须以责任机制来保障法律的有效实施。
一是要确保法律实施。习近平总书记在谈到宪法实施时明确指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[23]“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[24]其实，对于宪法实施如此，对于法律实施而言也是如此。法律的生命也在于实施，法律的权威也在于实施。如果法律不能实施，不能刚性运行，那么法律就成了没有生命和权威的虚文，依法治国也就成为了一句空洞的口号。如何保证法律的实施？最首要的是提高全社会的法治观念，特别是公务人员、领导干部的法治理念。这直接影响甚至决定了法律能否得到有效实施。在给领导干部传播法治观念，提高其依法办事水平和能力的同时，还必须通过一些制度性安排去推动法律的刚性运行，确保法律的有效实施。
二是要确保法律得以有效实施。法律的实施不能流于形式，成为应付。针对我国法律实施效果不良的现状，我们要确立以法治为重要指标的政绩考核评价体系，将法治落实到政府的考核和领导干部的具体考核之中。习近平总书记也指出：“要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。”[25]地方政府领导干得好不好，能不能得到重用提拔，除了看工作实绩之外，还要看他是不是具有法律意识和法治能力，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定。一旦建立起以法治作为重要指标的政绩考核评价体系，法律刚性运行就有了制度保障和动力机制，法治中国建设才会更加顺畅。要全面落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，党政主要负责人要切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。
三是要建立确保法律得以有效实施的责任机制。法律要获得有效实施不仅需要动力，更需要压力，需要有法律责任机制的刚性保障。监督是重要的，监督只有与责任追究结合起来，才能取得应有的实效。实行严格的法律监督并以问责制做保障，是法治国家、法治政府建设的基本需要，是权责一致原则的具体要求，对于增强政府的公信力和保证法律制度的刚性运行具有极为重要的意义。问责制的核心就是要使权力与责任相挂钩，真正做到有权必有责，从而推动法律的刚性运行。
习近平总书记强调：“全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。”[26]平安中国和法治中国是紧密联系的两个方面，甚至是融为一体的两个侧面。面对中国现实，我们必须扎实推进平安中国与法治中国建设，使平安中国与法治中国成为现实。在当前我们党深化改革的历史进程中，推进法治中国建设被作为重要目标加以了特别强调。
“平安”和“法治”两词都是用于修饰“中国”，表明中国的建设和发展要达到“平安”和“法治”的境界、状态和目标。从语词的逻辑分析上来看，法治与平安两个概念大致存在三种关系：一是法治对平安的包容关系，即真正建成了法治国家、法治政府、法治社会，必然也就实现了中国的平安，建成了平安中国。二是法治与平安的交叉关系，即在现代社会中，法治与平安既有共同的价值、目标、任务、手段、方式等，它们都是为了实现国家强盛、人民幸福、社会安康，而又有角度、侧重点、着力点、诉求内容和组织实施方式等方面的不尽相同。法治通过权利与义务等规范调整人们的利益关系，规范人们的行为。当然，社会也通过法律、道德、纪律、习俗、宗教甚至心理疏导、思想教育、行为矫正等多种手段和方式，实现个人和社会生活的平稳安全，平静安宁。三是法治与平安的手段与目的关系，即在把法治视为工具手段、把平安视为价值目标，实行法治、推进依法治国、依法执政、依法行政，目的之一是为了实现社会团结稳定、人民生活安全平稳、国家长治久安等平安的目标和目的。
推进法治中国建设，就是要在中央统一领导下，着眼于实现中华民族伟大复兴的中国梦，根据经济、政治、文化、社会以及生态文明“五位一体”建设的整体部署，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，积极稳妥地深化法制改革，着力解决立法不当、执法不严、司法不公、守法无序、监督疲软等问题，全面有序地推进依法治国、依法执政和依法行政，努力建设法治国家、法治政府和法治社会，早日建成中国特色社会主义的法治中国。
推进平安中国建设，应当按照党中央的统一要求，紧围绕全面建成小康社会的奋斗目标，积极回应人民群众的新要求新期待，继承优良传统，积极改革创新，着力把握规律，不断提高平安中国建设的能力和水平，努力使严重刑事案件、重大公共安全事故、重大群体性事件得到有效控制，人民群众安全感和满意度明显提升，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。
把法治中国建设与平安中国建设紧密结合起来统筹安排、协同推进，要高度重视并准确把握两者的相同点与不同点。因为，相同点是两者紧密结合的基础和前提，否则两者就难以统筹结合。不同点则是两者紧密结合的必要性和互补性的根据。如果没有不同点、两者是一回事，那么提出“法治中国”和“平安中国”就是同义反复，毫无必要。应当在法治中国建设的过程中和基础上，把法治中国建设与平安中国建设紧密结合起来、有机统一起来，以法治建设平安、保障平安和实现平安，以平安支持法治、促进法治和建设法治，实现平安中国建设与法治中国建设相辅相成地协调发展。
建设平安中国和法治中国是党和国家对新形势下开展政法工作提出的新要求，是政法工作贯彻落实党的十八大精神的新任务。之所以“两大建设”是政法工作的“新要求、新任务”，并不是因为过去我们不重视平安建设和法治建设，不重视“两大建设”的相互配合、共同推进，而是在新形势下，人民群众在公共安全、社会秩序、打击犯罪、预防违法、纠纷解决、矛盾化解、权利保障、利益调整等诸多方面对政法工作提出更高更多的新期待和新要求。面对经济安全、政治安全、文化安全、社会安全、生态安全等方面不断出现的新情况，针对流动人口、城镇化改造、网络传媒、微博微信、食品安全等领域不断产生的新问题，这些都迫切需要政法工作进一步更新工作思路，完善工作机制，创新工作手段，调整工作方法，提高应对能力。要努力把政法工作的着力点从打击、防范、管控，拓展到服务、管理、建设等各个环节，准确把握维护社会秩序与激发社会活力的结合点，在更高起点、更高水平上建设平安中国，在更加平安的社会环境下推进法治中国建设。
习近平总书记在2014年中央政法工作会议上指出：“保障人民安居乐业是政法工作的根本目标。政法机关和广大干警要把人民群众的事当作自己的事，把人民群众的小事当作自己的大事，从让人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起，为人民群众安居乐业提供有力法律保障。”[27]党的十八大报告指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”这一社会主要矛盾从根本上决定了广大人民群众对人民政府和人民司法全心全意为人民服务的需求是不断增长的，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和政法工作不断改进提高充满新的期待。
全国政法机关要进一步提高认识，不断增强执法司法为民的自觉性，更加积极主动、求真务实地关心、了解和顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，紧围绕这“三个新期待”来推进平安中国和法治中国建设。
第一，政法机关要更加关心人民群众的新期待。这是个感情问题，更是个立场和态度问题，是政法工作的基本出发点。依靠人民群众、关心人民群众、发动人民群众是党的优良传统和制胜法宝，是在新形势下做好政法工作的政治基础。关心人民群众，就能够发现其新疾苦，了解其新诉求，知悉其新期待，就能够依靠广大人民群众找到化解矛盾、解决纠纷、克服困难的办法和途径，就能够在人民群众对政法工作的支持和参与下切实解决公共安全、司法公正、权益保障等问题。
第二，政法机关要全面了解人民群众的新期待。这是工作方法的问题，也是工作风的问题，是把政法机关与人民群众紧密联系起来的关键环节。我国的全面改革进入到深水区和攻坚期，社会矛盾复杂高发，群众利益诉求多元多样，迫切要求政法干警深入到群众当中，开展调查研究，用第一手资料、数据和事实，充分了解社情民意，科学分析治安形势，全面洞悉守法机理，及时掌握犯罪规律。了解人民群众的新期待，就要求我们密切联系群众，深入调查研究。对于政法机关而言，没有调查研究，就不可能掌握政法工作的主动权，就不可能及时顺应人民群众的新期待。
第三，政法机关要及时顺应人民群众的新期待。“顺应”的字义，是指顺从与适应。在社会学上，顺应的方法包括调适、妥协、和解、容忍等。就政法工作而言，顺应人民群众的新期待，首先，对于人民群众的新期待要有所作为、积极作为，而不能麻木不仁、熟视无睹、消极迟钝，更不能不作为。其次，要按照人民群众的意志和意愿作为，而不能把自己或者领导人的意志强加于广大群众，把个别群众的诉求强加于多数群众，更不能胡乱作为、以权谋私。最后，要通过法治思维和法治方式来作为，坚持有法必依、执法必严、违法必究、依法办事，而不能有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、执法犯法。
习近平总书记指出：“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”[28]建设平安中国与法治中国，是一个系统工程、战略工程和全民工程，涉及方面、各行各业，人有责。从政法机关和政法职能的角度来看，要做到不辜负人民群众的期待，履行好“两大建设”的职能，必须着力打造一支忠诚可靠、执法为民、务实进取、公正廉洁的高素质政法队伍。建设过硬的执法司法队伍，是全面建成小康社会的基础工程，是平安中国和法治中国建设的主体工程，是运用法治思维和法治方式在全面推进依法治国进程的具体实践。它对于践行社会主义法治的新理念，顺应人民群众的新期待，开创政法工作的新局面，具有十分重要的现实意义。
习近平总书记指出：“我们的政法队伍主流是好的，是一支听党指挥、服务人民、能打硬仗、不怕牺牲的队伍，是一支党和人民完全可以信赖的有坚强战斗力的队伍。”[29]根据党中央的新要求、人民的新期待和国内外的新形势加强过硬政法队伍建设，要“教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。要靠制度来保障，在执法办案各个环节都设置隔离墙、通上高压线，谁违反制度就要给予最严厉的处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身”。[30]
建设过硬的政法队伍，必须重视政法队伍的组织建设。具体说来，就是要加强政法队伍的思想政治工作，坚定政法干部的理想、信念，敢于并切实肩负起社会主义事业建设者和捍卫者的职责使命。加强政法队伍的专业化、职业化和正规化建设，建立执法职业准入、资格认定、分类管理、职业保障等制度，提高政法干部的业务能力与专业水平。加强政法队伍的作风建设，强化日常管理，严格执行各项法律法规和规章制度，确保有一支清正廉洁的执法力量。建设一支过硬的政法队伍，对于每个政法干部来说，都应当从自己做起。必须努力实现“三个过硬”，即政治思想过硬，业务能力过硬，纪律作风过硬。只有每个政法干部过硬，我们的政法队伍整体上才能过硬。有了这样的政法队伍，我们才能真正地攻无不克、战无不胜。
习近平总书记指出，政法队伍过硬具体包括政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬等要求。习近平总书记关于政法队伍建设的论述，对政法队伍建设提出了新的更高要求。坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂，敢于担当是政法干警必须具备的基本品质，纪律严明是政法队伍的光荣传统和政治优势，旗帜鲜明反对腐败是政法队伍必须打好的攻坚战。各级政法机关要坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，以坚定理想信念为根本，以提高职业素养为核心，以培育优良作风为保证，努力建设一支党和人民满意的过硬队伍，为政法事业发展进步提供坚强保证。
政法干警特别是领导干部在思想政治建设上要有更严格的要求，努力做到“五个成为”：一是成为一个始终与时代同呼吸、与国家共命运的人，把坚持和发展党和人民事业作为自己的理想、信念、责任；二是成为一个有原则、意志坚定的人，管得住心中的“老虎”，不能有权力欲望，不为金钱收买，不被美色打倒，真正做到秉公执法、刚正不阿；三是成为一个有担当、乐于奉献的人，对党和人民事业要敢于负责，危难时刻要挺身而出，遇功要谦让、遇责要担当，工作要忘我、为人要无私；四是成为一个明辨是非、公道正派的人，敢于坚持真理、修正错误，敢于批评、纠正政法队伍中的不良倾向，敢于为坚持原则的同志说公道话，弘扬正气；五是成为一个有作为、积极进取的人，始终保持昂扬锐气、坚强韧劲，勤奋学习、奋发向上，不惧风险、勇于创新，不做唯诺、浑噩、安于现状的庸人。
根据2014年中央政法工作会议的要求，建设过硬政法队伍，要以正规化、专业化、职业化为方向，健全政法干警统一招录机制和学习培训体系，提升政法干警职业素养和专业水平，确保追得上、打得赢、说得过、判得明。把强化公正、廉洁的职业道德作为政法干警的必修课，加强政法干警核心价值观教育和职业伦理操守教育，树立惩恶扬善、执法如山、公平如度、清廉如水的浩然正气。坚决扭转特权思想、衙门作风，坚决遏制不作为、乱作为，努力促进干警清正、队伍清廉、司法清明。加强纪律教育，健全纪律执行机制，抓好党纪国法和铁规禁令的严格执行，以铁的纪律带出一支铁的政法队伍。以最坚定的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象，对徇私舞弊、贪赃枉法、充当黑恶势力保护伞等腐败问题，不管涉及什么人，不论职务高低，都要发现一起、查办一起，绝不姑息迁就。
总之，过硬的政法队伍，是平安中国与法治中国的重要前提与根本保证。有了这样一支队伍，中国的平安与法治才有希望；没有这样的队伍，平安中国与法治中国就无法成为现实。因此，我们必须把政法队伍建设放到首要的位置加以特别重视，常抓不懈。政法队伍建设，是一个漫长的过程，也是一个艰难的过程。它需要以相应的人事制度、干部制度的成功改革作为动力。通过改革建立起科学的政法干部录用、考核、晋升与淘汰机制，优用劣汰，不断提高和净化政法队伍，确保这支队伍的优素质、高水平与纯洁性。