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第六章 加快建设法治政府
习近平总书记围绕法治中国建设，多次强调要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。依法行政是法治中国建设的重要工程，法治政府是法治中国建设的重要目标。党的十八届四中全会又将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确立为新时期全面推进依法治国的重大任务之一。
习近平总书记曾经这样阐述：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[2]我们党确定了在小康社会全面建成时基本建成法治政府的目标。
1997年党的十五大首次将“依法治国”确立为党领导人民的治国理政方针。为了落实“依法治国”的战略任务，2002年党的十六大确立了“推进依法行政”的法治任务。2004年，国务院为落实党的十五大、十六大关于“依法治国”和“推进依法行政”的要求，制定公布了《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），首次将“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”确立为全面推进依法行政的目标。
2012年1月，党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一，并同时确定了完成这一重任的时间表：到2020年“法治政府基本建成”。2013年2月，党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，丰富了法治政府的内涵。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务。2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面布置，明确提出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的任务。2015年10月，党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了经济法治建设要求。
2015年12月，中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》共分三个部分，确立了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准和4项工作措施。这是我国“十三五”期间的一个法治建设纲要。它既是对党的十八大及十八届二中、三中、四中、五中全会所确立的法治政府建设目标任务的具体落实，又是对未来五年法治政府建设工作的系统布置。
为了深入推进依法行政，加快建设法治政府，到2020年如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，就必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政，加快建设法治政府，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。这一指导思想要贯穿于法治政府建设工作的各方面和全过程。
同时，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》还确立了建设法治政府所必须坚持的基本原则：一是必须坚持中国共产党的领导；二是坚持人民主体地位；三是坚持法律面前人平等；四是坚持依法治国和以德治国相结合；五是坚持从中国实际出发；六是坚持依宪施政、依法行政、简政放权；七是把政府工作全面纳入法治轨道；八是实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。
上述八项原则中，第1～5项是由《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所确立的全面推进依法治国的基本原则，建设法治政府作为全面推进依法治国的重要构成部分，自然应当遵循这五项原则；第6～8项是建设法治政府的特有原则。建设法治政府，既应当遵循全面推进依法治国的一般原则，同时也必须遵循法治政府建设的特有原则。
党的十八届四中全会提出要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，这首次确定了法治政府的内质。在此基础上，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》确立了法治政府建设的总体目标：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
那么，我们如何来衡量法治政府是否建成呢？没有标准就无法衡量和评价目标。政府和学者们一直在研究这一难题。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》第一次确立了法治政府是否建成的衡量标准，那就是：（1）政府职能依法全面履行；（2）依法行政制度体系完备；（3）行政决策科学民主合法；（4）宪法律严格公正实施；（5）行政权力规范透明运行；（6）人民权益切实有效保障；（7）依法行政能力普遍提高。这七项做到了，法治政府也就基本建成了。
习近平总书记说：“各级行政机关一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[3]
政府职能如何定位、政府如何履行职责，这是考量法治政府的首要素。党的十八届四中全会将政府“职能科学”确定为法治政府的第一基本要求。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》又将“政府职能依法全面履行”确定为法治政府的衡量标准。法治政府就是依法全面履行职能的政府。
依法全面履行职能的政府，包含了三个方面的内涵：一是政府要全面履行法定职能；二是要切实转变政府职能；三是要简政放权、放管结合、优化服务。第一项是解决“应当做”的问题，第二至三项是解决“如何做”的问题。
宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护是政府的五大职能。
宏观调控，是指政府综合运用政策、法规、计划等手段对经济运行状态进行调节和干预以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展的管理方法，是保证社会再生产协调发展的必要条件，也是政府管理经济的重要职能。宏观调控职能的具体方法是，着重以整体社会的经济运作，透过人为调节供应与需求，保持国民经济的适度增长率，合理调整产业结构，保持物价总水平的基本稳定，实现劳动力的充分就业，平衡收入分配和国际收支。我们要坚持和完善宏观调控。健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，切实转变政府投资管理职能，确立企业投资的主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单。完善主要由市场决定价格的机制，全面放开竞争性领域商品和服务价格。
市场监管也是政府的职能之一。我们要继续加强市场监管。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种制度和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，进一步推进工商注册登记制度便利化，推行电子营业执照和全程电子化登记，加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，保证市场的公平和有序。
社会管理，是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正的过程。它是政府的职能之一。我们要创新社会治理，加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。该由社会组织管理的事务，交由社会组织承担。深入推进社会治安综合治理，完善立体化社会治安防控体系，有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。强化安全生产，保障食品药品安全。推进社会自治，发挥社会规范在社会治理中的积极作用。
公共服务，是指政府加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障的职能。政府这一职能是21世纪公共行政和政府改革的核心理念“公共服务”的反映，它以社会合作为基础，强调政府的服务性和公民的权利。建设法治政府就要优化公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，增强政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障，建立健全政府购买公共服务制度，推进公共服务的多元化和平等性。
环境保护，是指政府为解决现实或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保护人类的生存环境、保障经济社会的可持续发展而采取的各种行动的总称。政府实行环境保护所采用的方法是多种多样的，包括工程技术、行政管理、经济调控和宣传教育等。建设法治政府不能不强化生态环境保护。要加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，深化资源型产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制度，健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。
政府要全面履行好职责，加快建设法治政府，就必须切实转变政府职能。习近平总书记说：“要最大限度减少政府对微观事务的管理。”[4]
改革开放近40年来，政府体制一直伴随经济体制改革和社会主义市场经济体制的形成而得到同步改革，政府职能也随之得到转变。 1978年党的十一届三中全会把全党工作重点转移到以经济建设为中心之后，针对计划经济体制下政府权力过分集中，管得过多、过死的弊端，1982年中央明确提出“放权让利”。193年根据建立社会主义市场经济体制的要求，政府开始增加企业的自主性，减少政府对企业的具体审批事务。1998年国务院各部门划转出280多项职能，将属于企业和社会中介组织的职能，交给企业和社会中介组织，将该由地方办的事情交给地方。2003年更是明确政府部门不再承担直接管理国有企业的职能。2008年开始“大部门制”改革，取消、下放、转移出政府部门微观管理、行政审批和评比表彰等事项70多项。自党的十八大以来，国务院继续简政放权，截至2015年5月，共取消和下放行政审批等事项537项。
加快法治政府建设就应当在现有成绩的基础上，进一步通过转变观念而转变职能。观念上的转变，重点是解决几个过渡：
一是从无限政府到有限政府的过渡。无限政府是指政府管理范围无所不包的政府，有限政府是指政府对社会的管理有法定的范围和界限，奉行“公权力法无授权便无权，私权利法不禁止便自由”原则。事实证明，政府不是万能的，也不该是万能的。政府若将社会所有事务包揽起来既不应该也做不到。我们在观念上不能实现从无限政府到有限政府的过渡，政府职能就无法得到转变。
二是从管理政府到服务政府的过渡。尽管有时“管理”与“服务”很难区分，不排斥“管理”中有“服务”，“服务”也是一种“管理”；同样不能说管理政府就一点也没有服务，服务政府就不要和取消了管理。但两种类型的政府定位是有区别的，管理政府的手段侧重于命令、强制和处罚，而服务政府的手段侧重于指导、给付和帮助。要有效地转变政府职能，观念上从管理政府到服务政府的过渡是必要的。
三是从传统政府到现代政府的过渡。传统政府是习惯于传统方式管理社会的政府，大多靠“运动之治”“会议之治”“口号之治”“领导之治”；现代政府是指在国家治理现代化的要求背景下，能够做到管理科学化、民主化、文明化、法治化，能够实现“规则之治”的政府。
实现政府职能的真正转变，就是要坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。政府就是政府，企业就是企业，防止政府既做运动员又做裁判员；政府要将管理行为与投资行为相区别，管理行为服从公法约束，投资行为服从私法约束；政府要和事业单位脱钩，加快事业单位的改革力度和速度；政府要和社会中介组织脱钩，杜绝“红顶中介”。坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，最终是为了理顺政府与市场、政府与社会的关系。政府要按照现代市场经济的一般要求，把工作的重点转到提供公共服务上来，发挥好市场配置资源的作用，最大限度地调动市场交易参与者的积极性和智慧。政府要尊重社会组织和社会成员在社会管理中的作用，尊重人民群众的主体性和能动性，提高社会的自主治理能力。
按照《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的具体部署，加快建设法治政府，要继续简政放权，深化行政审批制度改革。在取消和下放行政审批等事项已取得明显成效的基础上，全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项，最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。
要坚持放管结合。该放的坚决放掉，不放的要坚决管好。对于取消和下放的行政审批等事项，依然要加强监管。要创新监管方式。
对保留的行政审批事项，要探索目录化、编码化管理，全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力，方便人民群众。
要大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，要将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。实行统一的市场准入制度，制定负面清单，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。
行政决策的意义是不言而喻的，对于行政决策机制的健全，习近平总书记高度重视。他强调要“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。[5]
决策就是一种决定，它由“决”与“策”所组合。尽管一般的决策理论并不区别“决”与“策”。但一般来说，“决”是指“决定”， “策”是指“策划”。所以，决策是一种决定，但应当是一种规划性的决定。行政决策系指行政机关及其工作人员在履行政府职能过程中为处理国家和社会行政事务所作出决定的过程。
行政决策是政府所有行政活动的起点。起点错误，必然导致所有行为错误；但起点正确，未必保证事后所有行为都正确。
推进行政决策的科学化、民主化和法治化，历来是建设法治政府的基本要求，也是衡量法治政府建设的标准。习近平总书记指出： “要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”[6]
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”确立为法治政府建设的具体目标之一。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》又将“行政决策科学民主合法”确定为法治政府的衡量标准之一，并明确要求达到“行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升”这一具体目标。所以，要加快建设法治政府，我们就要推进行政决策的科学化、民主化和法治化。
行政决策的科学化，就是指行政决策决定必须符合客观规律，必须符合中国情，必须行得通、成本低、效率高。一句话，行政决策的科学化，旨在解决行政决策的“客观性”。
推进行政决策科学化，根据《法治政府建设实施纲要（2015— 2020年）》要求，必须切实提高行政决策的质量，减少和防止出现决策失误。
一要提高专家论证质量。政府要借助外脑提高决策质量，要加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持和保证其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。
二要提高风险评估质量。落实重大决策社会稳定风险评估机制，防止风险评估走向形式主义。风险评估既要发挥政府自身力量的作用，也要发挥专家和社会组织在风险评估中的作用，让风险评估真正为行政决策把关。
行政决策的民主化，就是指行政决策决定必须体现“人民当家作主”，决策内容符合人民的利益，同时指决策方式和方法上，多听取人民群众的意见。如果说行政决策的科学化旨在解决行政决策的“客观性”，那么行政决策的民主化旨在解决行政决策的“人民性”。
推进行政决策民主化，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》推出了两项具体措施：
一是增强公众参与实效。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求，事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人民代表大会代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级政府特别是市县两级政府要建立和加强公众参与平台建设，对社会关注度高、与人民生活密切相关的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。对于文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等方面事关重大民生的决策事项，应当建立和推行民意调查制度。
二是坚持集体讨论决定。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求，重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。这就有效地阻止了领导个人决策、片面决策现象的发生。
行政决策的法治化，就是指行政决策必须依法进行，符合法定程序和正当程序，决策的内容符合法律规定和法治精神。行政决策的科学化旨在解决“客观性”，那么行政决策的民主化旨在解决“人民性”，行政决策的法治化旨在解决“合法性”。
习近平总书记多次强调“健全依法决策机制”。并要求各级领导干部“做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”[7]。
推进行政决策法治化，根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的布置，重点抓好以下几项工作：
一是健全依法决策机制。重点是完善重大行政决策程序制度，制定行政程序规定，确立决策法律程序，明确决策主体、决策事项、决策程序、法律责任，将决策纳入法定程序和正当程序之中。
二是加强合法性审查。行政机关内部重大决策必须经过合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的，决策决定不得出台。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
三是严格决策责任追究。建立和完善重大行政决策后评估制度和有关人员的责任追究制度。决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策的后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格依法依规追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的有关责任。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。最好的法律不付诸实施，法治公正的价值也就无以实现。
中国法治的主要环节是：立法—执法—司法—守法。党的十八大确立了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。而“行政机关是实施法律法规的重要主体”，肩负着严格执法的重任。
习近平总书记指出：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”[8]
加快建设法治政府必须抓好“执法”环节，而要做到“严格执法”，就必须推进执法体制的改革。
行政执法体制是政府行政体制的重要组成部分，深化行政执法体制改革是全面深化改革的具体内容和任务。党的十八届四中全会要求健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》又对建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制提出了更加明确而具体的要求。
改革行政执法体制，首先应当优化政府组织结构。要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。要精简机构、优化机构，划清纵向和横向事权分工，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。
改革行政执法体制，重点要改革行政执法机构和执法主体。要合理配置执法力量，提高执法效率。推进执法重心向市县两级政府下移，完善和加强市县两级政府行政执法管理，统一领导和协调。在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。理顺城管执法体制和行政强制执行体制，健全行政执法和刑事司法衔接机制。
“徒法不足以自行。”法律的实施最终还是通过执法人员来具体落实的。习近平总书记说：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”[9]加快建设法治政府，就必须健全行政执法人员管理制度。
一是要全面实行政执法人员持证上岗和资格管理制度。行政机关执法水平的高低，一定程度上取决于执法人员的素质高低。为此，设置准入门槛非常重要。必须要求执法人员经过严格的资格考试，不合格者，不得授予执法资格，不得从事执法活动。
二是要建立行政执法人员考核机制和纪律约束机制，逐步推行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。
三是规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。
四是全面落实行政执法责任制，确定不同部门和不同岗位人员执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。
为保证行政机关及其执法人员严格执法，必须加强行政执法保障。
一是提供行政执法的职务保障。推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。切实保障执法人员及家庭的安全，执法人员执法时和执法后的人身安全应当受到特别保护，使执法人员敢于执法。对妨碍行政机关正常工作秩序，阻碍行政执法人员依法履责，报复执法人员及其家属的违法犯罪行为，坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。
二是提供行政执法的物质保障。行政机关履行执法职责所需经费，由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。