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二、健全高质量发展政策体系
做好“十四五”规划编制和发展改革工作，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，加强党对一切工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，坚定不移贯彻新发展理念，统筹发展和安全，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。
面对全面建设社会主义现代化的新任务新要求，编制“十四五”规划和做好发展改革工作，必须全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想，牢牢把握以下九方面要求。
“十四五”时期，要发挥党中央集中统一领导的定海神针作用，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，为实现高质量发展提供根本保证。要遵循经济社会发展规律，加强对经济社会发展重大问题的研究，从系统论出发优化经济治理方式，自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央决策部署对标对表，不断加强党对发展改革工作的全面领导。要在党的领导下，更好履行各级政府职责，以统一的意志和行动维护党的团结统一，充分调动各方面积极性，最大程度地激发全社会攻坚克难的积极性、主动性、创造性，形成全党全国各族人民推动现代化建设的强大合力。
“十四五”时期，必须始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。要坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，用心用情用力做好为民服务的工作，做到民有所呼、政有所应，聚焦教育医疗、社会保障、生态环保、平安建设等重点领域，从广大群众普遍关心的就业、上学、社保、看病、住房、养老、食品安全、社会治安等方面的实际问题入手，一件件梳理、一条条研究、一项项落实，力求早解决、早见效，切实解决好群众的操心事、烦心事、揪心事，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断朝着全体人民共同富裕的目标前进。
“十四五”时期，要统筹推进“五位一体”总体布局，结合中国特色社会主义进入新时代、我国发展呈现阶段性特征、社会主要矛盾发生关系全局的历史性变化等新形势新要求，建设现代化经济体系，健全人民当家做主制度体系，发展中国特色社会主义文化，提高保障和改善民生水平，加快生态文明体制改革，着力解决好发展不平衡不充分问题。要协调推进“四个全面”战略布局，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，在全面建成小康社会目标胜利实现后，按照党的十九大战略部署，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。
“十四五”时期，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。坚持创新发展，要全面提高自主创新能力，深化科技体制改革，在科技创新上取得重大突破，推进科技创新成果向现实生产力转化，加大人才发展体制创新。坚持协调发展，要落实好国家重大区域发展战略，促进生产力布局优化，不断缩小城乡发展差距，着力推动物质文明和精神文明协调发展、经济建设和国防建设融合发展。坚持绿色发展，要在转变经济发展方式、环境污染综合治理、自然生态保护修复、资源节约集约利用、完善生态文明制度体系等方面采取超常举措。坚持开放发展，要提高把握国内国际两个大局的自觉性和能力，提高对外开放质量和水平。坚持共享发展，要以保障和改善民生为重点，发展各项社会事业，扩大中等收入群体，逐步形成橄榄型分配格局，保证人民平等参与、平等发展权利。
“十四五”时期，面对更加复杂严峻的外部形势和更加艰巨繁重的改革发展稳定任务，要坚持以稳促进、以进固稳。稳是主基调、是大局，要坚持稳字当头，保持战略定力、坚持底线思维，充分利用有利条件，努力克服不利因素，扎实办好自己的事，一步一个脚印向前迈进，稳住经济基本盘，着力做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，保持经济运行在合理区间，坚决守住金融风险、社会民生、生态环境等底线，为进创造稳定宏观环境。同时，要在稳的基础上积极进取，进是方向、是目标，要着力培育壮大新的增长点增长极，解决推动经济社会发展长期积累的深层次矛盾和突出问题，加强统筹协调，形成政策合力，牢牢把握发展主动权，更好维护经济发展和社会稳定大局。
“十四五”时期，要以现代化经济体系建设为先导，坚持质量第一、效益优先，推动经济社会发展质量、效率、动力根本性变革，不断增强经济创新力和竞争力。要持续推进发展方式由粗放型向集约型转变、经济结构由中低端迈向中高端、新旧动能转换接续，推动经济增长由主要依靠要素投入转向更多依靠提高全要素生产率，由主要依靠资本、劳动力等传统要素转向主要依靠创新和数据等新要素。要聚焦供给需求、投入产出、收入分配、空间布局等重大结构优化，加快建设现代化经济体系和适应高质量发展要求的治理体系，全面提高生产、生活、生态质量。要努力实现最优政策组合和最大整体效果，在政策取向上协调配合，把握好节奏和力度。
“十四五”时期，要持续深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，正确处理扩大内需与深化供给侧结构性改革的关系。深化供给侧结构性改革，要更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，着眼社会需求结构变化，强化技术创新、产业创新和制度创新，畅通要素配置市场化渠道、创新成果产业化渠道、金融服务实体经济渠道和市场出清渠道，不断增强经济增长内生动力。要通过调整现有供给结构、提高产品和服务质量，积极促进实物消费提档升级，推进服务消费提质扩容，提高供给体系质量，从深层次上解决供给同需求错位问题，实现供需高水平动态均衡、经济高水平循环畅通。
“十四五”时期，要提高经济社会活动各个环节、各个层面、各个领域的内在联系，加强产业体系、市场体系、收入分配体系、城乡区域发展体系、绿色发展体系、全面开放体系、经济体制等一体建设、一体推进。要紧紧围绕制造强国和市场大国建设，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，促进形成强大国内市场，健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制，推动传统制造业优化升级，加快发展新兴产业，抓好农业生产，着力巩固脱贫攻坚成果，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。
“十四五”时期，必须坚定不移推进改革，继续扩大开放，持续增强发展动力和活力。要把改革开放和创新驱动作为推动高质量发展的两个轮子，坚持全面深化改革、全面开放和全方位创新，加快建设高标准市场体系和高水平开放型经济新体制，构建关键核心技术攻关新型举国体制，为经济社会发展注入强劲动力。要高举新时代改革开放旗帜，充分认识新形势下改革开放的时代性、体系性、全局性问题，在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，善于用改革的办法解决发展中的问题，以开放促改革、促发展、促创新。要破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱，全面提升创新能力和效率，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式，抢占新一轮科技竞争和未来发展制高点，在世界大发展大变革大调整中立于不败之地。
推动“十四五”时期经济社会平稳健康发展，在具体工作中，还要把握正确的策略和方法，处理好五方面关系。
一是质量优先和稳定增长的关系。着力强本培元、增强韧性，在牢牢守住红线底线、确保国家安全的前提下，将质量和效益作为衡量发展绩效的主要标准，在不断扩大经济总量中着力提升发展质量。既要保持经济运行在合理区间，防止短期冲击演变为趋势性变化，更要坚决摒弃粗放式发展模式，注重提高劳动生产率和全要素生产率，使每个百分点的增长速度包含更多的科技含量、文化分量、生态质量，确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升。
二是优化供给和扩大内需的关系。供给与需求对立统一，相互依存，互为条件，新的需求可以催生新的供给，新的供给可以创造新的需求。扩大国内需求的着力点不能只放在需求侧，同样重要的是改善供给结构，提升供给体系质量，减少无效供给，创造适应新需求的有效供给。要把扩大国内需求和促进供给升级有机结合起来，把握扩大内需这一战略基点，以供给侧结构性改革为主线，以高质量供给适应、引领、创造新需求，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，持之以恒促进形成强大国内市场，加快构建完整的内需体系，提高供给质量和水平，释放市场需求潜力，完善内需主导、内生增长的发展模式，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
三是独立自主和开放合作的关系。努力在更高水平上统筹国内国际两个大局、两种资源、两个市场，既要以我为主，集中力量办好自己的事，充分发挥制度优势和市场优势，深挖国内发展潜力，集中精力发挥强大国内市场的托底支撑作用，畅通国民经济内生循环，增强自主创新能力，力求关键环节自主可控；又要从全球视野出发，认真考虑大变局中我国的全球战略定位，在世界局势深刻演变中主动布局，坚定不移积极融入国际市场，创新参与国际合作竞争方式，在深度融入全球经济中塑造国际竞争新优势，增强发展的内外联动性，实现开放合作和独立自主相辅相成和相互促进，拓展我国发展新空间。
四是有效市场和有为政府的关系。充分发挥市场配置资源的决定性作用，政府通过优化营商环境激发市场活力，发挥政府在危机应对中的主导作用，促进有效市场和有为政府相协调。既要深化“放管服”改革，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；又要准确把握政府职能边界，坚持有所为有所不为、有所先为有所后为，统筹引导全国资源配置和空间布局，注重发挥中央和地方两个积极性，健全部门协调配合机制，赋予地方更多自主权，尊重地方首创精神，在指标制定、改革探索上给地方留出充足空间，营造良好政策环境和稳定社会预期。
五是尽力而为和量力而行的关系。统筹需要与可能，妥善处理好满足发展需要与人财物力有限之间的矛盾，既要充分调动各方面主观能动性和创造性，聚焦经济社会发展的突出短板和薄弱环节，集中资源、精准投向，想群众之所想，急群众之所急，尽全力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，着力推动高质量发展；又要坚持实事求是，不拔高标准、吊高胃口，不超越发展阶段做力不从心的事、不过度透支未来财力，科学合理确定发展目标、建设规模和民生标准，稳扎稳打、分步推进。
推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。“十四五”时期，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
高质量发展，是为了更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。“十四五”时期，要持续优化高质量发展指标体系，更好发挥推动高质量发展的“指挥棒”作用。根据高质量发展内涵和要求，切实突出重点，分层设计，在发展目标上更加注重质与量的统一协调，更加重视符合创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的要求，更加注重体现以人民为中心、更好反映人民群众的主观感受，充分体现高质量发展在供给、需求、投入产出、分配、宏观经济循环等方面的特征，反映市场活力和信心状况，切实推动经济发展实现量的合理增长和质的稳步提升。
“十四五”时期，要以提高发展质量、提升经济效率、促进社会公平、增强可持续性为导向，调整优化各项政策设计，努力形成各方面政策协同配合、良性互动的高质量发展政策体系。要适应高质量发展要求创新和完善宏观调控，加强政策统筹，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，进一步提升宏观调控预期引导和管理能力。要持续推进创新驱动和产业转型升级，强化创新第一动力、人才第一资源对支撑高质量发展的作用，培育壮大新动能，改造提升传统动能，推动互联网、大数据、人工智能等与实体经济深度融合。要深化改革扩大开放，加快构建更加完善的要素市场化配置体制机制，打造国际一流营商环境，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。要健全民生保障和社会发展政策，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，提高居民收入水平，推进基本公共服务均等化，建立健全多层次养老保障体系，提升防灾减灾救灾能力。
落实新发展理念、推动高质量发展，迫切需要高标准支撑。“十四五”时期，要着力健全各领域推动高质量发展的标准体系。健全农业农村标准体系，构建农业全产业链标准体系，加快乡村治理标准建设。提升食品消费品医疗用品标准水平。优化制造业高端化标准体系，健全智能制造、绿色制造标准体系，提升高端装备、材料标准水平。健全新一代信息技术产业和生物技术标准体系，推进新型信息基础设施标准体系建设，强化基础软硬件标准研制，健全生物技术标准体系。完善工程建设标准体系，系统制定强制性工程建设规范。健全服务业标准体系，完善生产性、生活性服务业标准体系，健全基本公共服务标准体系。加强营商环境标准化建设，优化政务服务标准体系，开展市场主体保护与市场环境优化标准建设，建立执法监管标准体系。强化应对突发公共安全事件标准建设，加快应急物资管理标准研制，完善个体防护装备标准体系。建立和完善生态文明建设标准体系，完善能源资源节约与利用标准体系。积极参与国际标准制定，推动国际标准共商共建共享。同时，强化组织实施健全保障体系，推动高质量发展标准体系不断完善。
经过长期探索和实践，我国已经建立了较为完善的统计指标体系和调查体系，基本涵盖反映国民经济运行情况和景气程度的各个领域。“十四五”期间，要加快建立和完善适应、反映、引领、推动高质量发展的统计体系和统计体制，推动统计职能、统计内容、统计方法、统计手段的转型升级，全面提升统计能力、数据质量和服务水平，为推动高质量发展提供坚实统计保障。要进一步完善统计指标体系，系统梳理现有反映质量、结构、效益的统计指标，研究创设新的统计指标，形成综合反映经济发展质量、结构、效益的统计指标体系框架。要进一步完善统计标准体系，按照准确衡量和有力推动高质量发展的要求，借鉴国际统计先进经验，研究制修订反映人民日益增长的美好生活需要、经济结构转型升级等的统计分类标准，持续推进统计标准化、规范化工作。要进一步完善统计监测制度体系，从供给、需求、投入产出、分配和居民生活以及宏观经济循环等多个层面，健全统计监测制度。要进一步完善统计调查实施体系，提升以互联网、大数据、移动终端、物联网等现代技术为依托的统计手段体系，努力形成基于电子政务、电子商务记录和大数据广泛应用的“互联网+”统计生产方式，努力实现高质量发展统计手段现代化。
开展高质量发展相关绩效评价，能够使各方面在推动高质量发展上有所遵循，形成有效的激励约束，增强全社会推动高质量发展的积极性和主动性。“十四五”时期，要对标推动高质量发展要求，建立覆盖各地区、各类单位的分级分类绩效评价制度，探索实行差别化与综合性评价相结合、定量与定性评价相结合的绩效评价方式。要逐步对各地区、各部门和企事业单位开展高质量发展绩效评价，对照高质量发展内涵，切实贯彻新发展理念、落实以人民为中心的发展要求，聚焦影响高质量发展的突出问题，通过设置科学合理的评价方法和评价指标，评价有关方面贯彻落实新发展理念、推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革、建设现代化经济体系等方面的情况，衡量和客观反映有关方面高质量发展水平。高质量发展绩效评价既要突出高质量发展的共性特征，又要注重因地制宜，从实际出发，结合不同区域、不同领域、不同主体的实际情况，实施差异化绩效评价，引导不同地区、不同主体探索符合自身实际的高质量发展路径。
政绩考核是“风向标”，对经济社会发展具有重要的引导作用。“十四五”时期，要按照推动高质量发展要求，着力提升考核质量，激励担当作为。要紧紧围绕新时代、新使命、新要求确定考核内容指标，把适应新时代要求、落实党中央决策部署、完成目标任务的能力作为考核领导班子能力的重要内容，把解决发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要的情况和实际成效作为考核领导班子工作实绩的重要内容。要落实新发展理念，突出高质量发展导向，改进推动高质量发展的政绩考核，因地制宜合理设置经济社会发展实绩考核指标和权重，突出对打好重点任务攻坚战的考核，加强对深化供给侧结构性改革、保障和改善民生、加强和创新社会治理、推动创新发展、加强法治建设、促进社会公平正义等工作的考核，加大安全生产、社会稳定等约束性指标的考核权重。要通过改革和完善干部考核制度，进一步调整优化考核内容，改进考核方式方法，强化考核结果运用，促进各级领导干部树立正确的政绩观，最大限度调动广大干部推动高质量发展的积极性、主动性、创造性。
“十四五”时期，必须深刻认识建设现代化经济体系的重要性和必要性，科学把握建设现代化经济体系的目标和重点，推动我国经济发展焕发新活力、迈上新台阶。
创新引领、协同发展的产业体系，是指把创新作为第一动力，通过技术、资本、劳动等生产要素同实体经济发展紧密结合，着力提高要素质量、优化要素结构、实现要素合理配置，使科技创新在实体经济发展中的贡献份额不断提高，现代金融服务实体经济的能力不断增强，人力资源支撑实体经济发展的作用不断优化，从而推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率和科技进步贡献率，不断增强我国经济创新力和竞争力。“十四五”时期，要努力实现实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。着力振兴实体经济，大力发展先进制造业和培育壮大战略性新兴产业，加快制造业前沿领域创新布局，深入推动制造业智能化发展。全面推动科技创新，着力提升科技创新的质量效率，突出企业创新主体地位提升产业创新能力，努力打造区域创新高地，深入实施促进科技成果转移转化行动，加强知识产权行政执法和司法保护衔接。发展完善现代金融，以服从服务于经济社会发展为目标，完善金融市场、金融机构、金融产品体系，提高防范化解金融风险能力。强化人力资源支撑，扎实开展职业技能培训，优化就业服务，着力改善劳动者就业条件，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。
统一开放、竞争有序的市场体系，是指实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范，形成企业自主经营公平竞争、消费者自由选择自主消费、商品和要素自由流动平等交换的现代市场体系。“十四五”时期，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，通过改革完善市场体系的功能，健全市场和价格机制，优化监管体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。一方面，要优化商品及服务市场结构，加强多元化市场主体培育，打破市场地域分割和行业垄断，推进商品及服务市场开放，优化商品及服务市场秩序；另一方面，要着力推进要素市场体系建设，健全金融要素市场定价机制，构建统一平衡的劳动力市场，建立统一平等的土地市场，提升产权市场服务经济的功能，形成技术市场支撑经济创新发展的体制机制。
体现效率、促进公平的收入分配体系，是指为实现收入分配合理有序，既适应社会主义市场经济体制、体现资源配置效率，又能够促进社会公平正义的一系列收入分配法律法规和制度政策，核心是要坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，履行好政府再分配调节职能，促进收入分配更合理、更有序。“十四五”时期，要着力完善初次分配制度，坚持按劳分配原则，探索完善促进居民增收的政策举措，完善多劳多得、技高者多得的技能人才收入分配政策，完善资本、知识、技术、管理等要素按贡献参与分配的体制机制。要履行好政府再分配调节职能，合理降低企业税费负担，继续扩大行政事业性收费免征范围，清理规范涉企收费；强化税收对收入分配的调节功能，加大财政转移支付力度，针对落后地区、重点人群，通过社会政策托底、保护弱势群体等方式加大保障基本民生力度。要加快推进基本公共服务均等化，完善以涵盖教育、卫生、劳动就业、社会保障、社会服务等领域的基本公共服务清单为核心的国家基本公共服务制度。
彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，是指城乡区域发展贯彻新发展理念，适应推动高质量发展的要求，紧扣人民日益增长的美好生活需要，各自的比较优势得到深度挖掘、精准培育和有效发挥，城乡之间、区域之间优势互补、良性互动。“十四五”时期，要按照客观经济规律调整完善城乡区域政策体系，发挥各自比较优势，按照宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜粮则粮、宜山则山、宜水则水原则，科学合理确定不同区域的主要发展任务。实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。坚持以人为核心推进新型城镇化，扎实推进县城城镇化补短板强弱项工作。要根据各地区条件，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群，增强这些经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，走合理分工、优化发展的路子，形成优势互补、高质量发展的城乡区域经济布局，实现城乡区域要素配置合理化、基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当，塑造城乡融合、区域协调发展新格局。
资源节约、环境友好的绿色发展体系，是指实现绿色循环低碳发展、人与自然和谐共生，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，形成人与自然和谐发展新格局。“十四五”时期，要加快推进绿色技术创新，强化企业的绿色技术创新主体地位，建设一批绿色技术创新公共平台。要建设绿色金融体系，完善有关绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险的政策，出台各项配套政策支持体系。要推进能源生产和消费革命，继续深化重点领域节能，实施工业能效赶超行动，在重点耗能行业全面推行能效对标，积极推进能源结构调整和优化。要推进资源节约和循环利用，构建循环经济产业链条，推行生产者责任延伸制度，建立再生产品和再生原料推广使用制度。要以壮大节能环保、清洁生产、清洁能源以及绿色生态农林产业为抓手，持续培育绿色发展新动能。要着力解决突出环境问题，持续加强大气、水、土壤污染防治。要加大生态系统保护力度，推进山水林田湖草整体保护和系统监管，实施重要生态系统保护和修复重大工程，开展新时期大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，严格保护耕地，建立市场化、多元化生态保护补偿机制。
多元平衡、安全高效的全面开放体系，是指顺应国际国内环境和条件深刻变化，做到引进来与走出去更好结合、沿海开放与内陆沿边开放更好结合、制造业开放与服务业开放更好结合、向发达经济体开放与向发展中国家开放更好结合、多边开放与区域开放更好结合、开放与安全更好结合。“十四五”时期，要适应国际政治经济格局新变化和我国经济发展进入新时代的要求，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。扎实推进“一带一路”建设，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台。积极推进贸易强国建设，加快货物贸易优化升级，促进服务贸易创新发展，培育外贸新业态新模式。要改善外商投资环境实现高水平引进来，创新对外投资方式实现高质量走出去，稳步扩大金融对外开放，优化区域开放布局，促进贸易投资自由化便利化。要加快从低要素成本优势向综合竞争优势转变，从区域开放不协调向协调发展转变，从优惠政策为主向制度规范为主转变，加快培育国际合作和竞争新优势，更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，发展更高层次开放型经济。
充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，是指凡是市场机制能够发挥决定性作用的领域，都要坚持在市场机制下由市场微观经济主体按照自身利益最大化的目标来配置资源，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。“十四五”时期，要坚持社会主义市场经济改革方向，积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革。要坚持和完善我国社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。持续深化国资国企改革，完善各类国有资产管理体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，积极稳妥推进混合所有制改革。持续推进垄断行业改革，着力支持民营企业健康发展，加快健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。要加快转变政府职能，持续深入推进简政放权、放管结合、优化服务，着力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。要创新和完善宏观调控体制机制，加强宏观经济政策协调，加强预期管理和能力建设，加快建立现代财政制度，深化金融体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，为建设现代化经济体系提供强有力的制度保障。
宏观调控是实现经济社会平稳健康发展的重要保障，是完善社会主义市场经济体制的内在需求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。健全宏观调控制度体系，可以从完善宏观调控的目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系以及保障措施五个方面来进行把握。
宏观调控目标体系，是政府在宏观调控方面所要达到的国民经济运行状态的预定目的，是一个由若干具体目标形成的体系，它决定了宏观调控的政策手段，是宏观调控的核心。
宏观调控目标体系在不同国家、不同时期虽然有所不同，但基本目标是相近的，国际上一般将集中于总量层面的经济增长、充分就业、价格稳定与国际收支平衡定义为宏观调控的目标。当前，我国经济循环不够顺畅，产业结构、需求结构、城乡结构等还不尽合理，科技创新能力短板仍较突出，社会民生领域面临较大挑战。因而，我国宏观调控目标体系应是一个涵盖经济、社会、民生、资源、生态、科技等多领域、系统化、与时俱进的综合指标体系，该目标体系以国民经济和社会发展年度计划（以下简称年度计划）中的计划总表为主要载体。
编制实施年度计划是中国特色社会主义宏观调控制度体系的重要组成部分，是我国国家治理体系和治理能力的重要体现，是我国宪法赋予政府的重要职责。年度计划由“计划报告”和“计划总表”组成，二者是相辅相成的有机整体。作为宏观调控综合性政策性文件，计划报告是关于上年度国民经济和社会发展计划执行情况和本年度国民经济和社会发展计划草案的报告，重点包括上一年度计划执行情况和指标完成情况评估、本年度经济社会发展面临的国内外形势、总体要求、主要目标和宏观政策取向，以及经济社会发展重点任务和措施。作为宏观调控目标体系，计划总表指标体系对政府工作报告公布的经济社会发展主要预期目标进行拓展延伸，目前涵盖经济发展、创新驱动、资源利用与环境保护、民生保障等不同领域超过60个指标的年度目标安排。年度计划经全国人民代表大会审查批准后即成为具备法律效力的国家计划，是开展年度经济社会工作的重要依据，是国家发展规划即国民经济和社会发展五年规划纲要的年度工作安排，是各地区各部门形成宏观调控合力的重要遵循。
>>专栏5-1
宪法关于国民经济和社会发展计划的规定
第六十二条 全国人民代表大会行使下列职权：
（十）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。
第六十七条 全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：
（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。
第八十九条 国务院行使下列职权：
（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。
第九十九条 县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。
党的十八大以来，我国持续创新完善宏观调控目标体系，相关工作取得积极进展，较好发挥了总量平衡和宏观引导作用。对照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，按照贯彻新发展理念要求，2016年计划总表指标体系调整为经济发展、创新驱动、节约环保、民生保障四个大项。2018年计划总表中增加了城镇调查失业率指标，更好体现就业是最大的民生导向；为体现“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”的定位调整，不再强调投资的总量目标，删除了全社会固定资产投资指标。2019年，为进一步推动高质量发展，继续对计划总表相关指标进行调整，增加了全员劳动生产率指标，根据加强滨海湿地保护严格管控围填海等要求，删除了围填海总量指标。2020年，删除了计划总表中已经完成任务的“移动宽带普及率”和“固定宽带家庭普及率”指标。
经过逐年调整，2020年计划总表62个指标中（见表5-1），经济发展指标22个，占比35.5％，较2012年降低11.1个百分点；创新驱动指标7个，占比11.3％，提高2.7个百分点；节约环保指标19个，占比30.6％，提高6.5个百分点；民生保障指标14个，占比22.6％，提高1.9个百分点。
表5-1 2020年国民经济和社会发展计划总表指标体系
“十四五”时期，要进一步推动宏观调控目标体系不断完善，重点把握好三个方面。
一是充分体现推动高质量发展要求。2018年9月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于推动高质量发展的意见》，明确提出要加快创建和完善制度环境，协调建立高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核办法。要坚持将宏观调控目标体系与中央精神对标对表，将更多高质量发展指标直接或间接体现在计划总表中。
二是与“十四五”规划目标充分衔接。五年规划确定的目标必须通过年度计划目标予以落实。从计划总表与“十三五”规划纲要指标衔接看，“十三五”时期经济社会发展主要指标共33个，其中，19个约束性指标均以直接或间接方式纳入了计划总表；14个预期性指标中，除人均预期寿命指标受统计时效性制约未纳入计划总表外，其余13个均以直接或间接方式纳入。
三是反映年度宏观调控重点和取向。计划总表既要涵盖经济增长、充分就业、价格稳定与国际收支平衡等核心目标，又要纳入服务年度调控需要的目标，比如近年来为打赢三大攻坚战，纳入农村贫困人口脱贫、单位国内生产总值能耗降低等指标，还应覆盖赤字率、广义货币M2供应量、新增建设用地等反映宏观调控政策取向的目标。
宏观调控政策体系是实现宏观调控目标任务的手段和工具，完善我国宏观调控政策体系，要注意把握好以下四个方面。
健全以国家发展规划为战略导向，发挥好国民经济和社会发展年度计划在落实发展规划上的关键作用，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力。坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，坚持问题导向、目标导向、结果导向，合理确定政策操作方向及松紧搭配程度，努力实现最优政策组合和最大整体效果，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。
坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控，主动预调微调，以宏观政策的稳定性、针对性、有效性对冲外部环境的不确定性，保持经济运行在合理区间。强化宏观政策逆周期调节，根据经济增长和价格形势变化及时预调微调，实现稳增长与防风险长期均衡。财政政策要注重实效，注重质量和效益；完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理；依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，健全中央银行货币决策机制，完善基础货币投放机制，推动货币政策从数量型调控为主向价格型调控为主转型，加大对实体经济的金融支持；全面加强宏观审慎管理，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，加强薄弱环节金融监管制度建设，守住不发生系统性金融风险底线。就业优先政策要全面强化，把稳就业摆在更加突出位置，坚决落实保居民就业任务，完善就业优先的调控机制，清理对就业的不合理限制，稳定就业总量，改善就业结构，提升就业质量，促进创业带动就业，推动创新创业深入发展。
>>专栏5-2
2020年宏观政策总体思路
紧扣全面建成小康社会目标任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，在疫情防控常态化前提下，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力推动高质量发展，坚决打好三大攻坚战，加大“六稳”工作力度，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。
积极的财政政策要更加积极有为。赤字率按3.6％以上安排，财政赤字规模比2019年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债，上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般支出要坚决压减。
稳健的货币政策要更加灵活适度。综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行。
就业优先政策要全面强化。财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业。努力稳定现有就业，积极增加新的就业，促进失业人员再就业。清理取消对就业的不合理限制，引导灵活就业、新就业形态健康发展。强化对高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体帮扶，加强对就业困难人员特别是贫困劳动力的就业援助。
持续增强改革牵引作用，以增强微观主体活力为重点，坚持和完善社会主义基本经济制度，加快建设高标准市场体系，扎实推动相关改革走深走实。善用高水平开放倒逼深化改革，构建更加完善的要素市场化配置体制机制。进一步深化“放管服”改革，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。加快国资国企改革，发挥国有资本投资、运营公司功能作用，推动国有资本布局优化调整，支持国有企业做强做优做大。加快建立现代财税制度，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，完善直接税制度并逐步提高其比重，健全地方税体系。建立现代金融监管体系，有序实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化。
推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对科技创新和产业优化升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。完善落实区域政策，促进区域协调发展，深入实施区域重大战略，发挥各地区比较优势，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。坚定实施扩大内需战略。不断完善促进消费体制机制，千方百计促进城乡居民收入合理增长，有效扩大汽车、家电等传统消费，积极培育文旅、养老、家政、体育、医疗等消费新增长点，加快线上线下融合的新型消费发展，培育丰富在线教育、在线医疗、在线文娱等线上消费，深化消费领域包容审慎和协同监管，多措并举促进消费提质扩容。更好发挥投资补短板的关键作用，深化投融资体制改革，用好政府投资杠杆，发挥市场机制和社会投资作用，推进新型基础设施投资，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设，拉动有效投资。
健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡。深化医药卫生体制改革，完善统一的城乡居民医保和大病保险制度。完善失业保险制度。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。加强社会救助资源统筹，完善基本民生保障兜底机制。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设。完善优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。健全统一的应急物资保障体系，优化重要应急物资产能保障和区域布局，健全国家储备体系，完善储备品类、规模、结构，提升储备效能。
坚持以高质量发展为导向提高宏观调控政策精准决策和执行水平，优化宏观调控决策协调相关实施程序，构建完善经济监测预测预警—经济形势分析研判—宏观政策预研储备—宏观政策统筹协调—宏观政策决策落实—宏观政策效果评估—宏观政策反馈调整的全链条机制，增强整个链条的科学性、前瞻性、系统性、协同性。
宏观经济反映的是国民经济的总体活动，只有对宏观经济运行的各个不同侧面进行监测和深入分析，并在此基础上综合研究，才能正确显示宏观经济的总体状态，揭示其变化趋势和运行规律，发现经济运行中存在的问题。经济预测是宏观经济政策制定和实施的前提和基础，只有对经济运行的趋势进行正确的判断，才能为宏观经济调控政策的制定提供可靠的依据，也只有在对宏观政策的可能效果进行预测分析的基础上，才能够准确掌握政策实施力度，恰当把握政策出台时机。宏观经济预警建立在宏观经济监测预测的基础上，通过对有关经济指标特别是先于宏观经济运行的指标发展趋势进行整合判断，在宏观经济运行总体态势出现逆转前预先发出警告信号。
“十四五”时期，要进一步完善宏观经济监测预测预警平台，加强各方面经济预测工作的沟通交流，持续充实完善经济形势定量、定性预测方法库，常态化推动开展地区经济运行、重点企业运营情况监测预测预警工作，健全反映经济高质量发展的监测指标，探索构建宏观经济周、旬、月度大数据监测指标体系。在此基础上，形成对经济运行态势、趋势的判断。
宏观政策预研储备是宏观调控的“弹药库”和“工具箱”，宏观政策预研储备不充足，宏观调控的质量和效果也会受到影响。党的十八大以来，相关部门不断完善宏观政策预研储备机制，注重研究和工作积累，始终保持应对经济走势变化的敏锐性，结合对经济走势的预研预判，按照经济运行可能出现的不同情景，预研、论证、细化、储备了一批有针对性的政策措施建议。
“十四五”时期，要按照高质量发展要求进一步完善宏观政策预研储备机制，着力拓展政策预研储备的广度和深度，紧密结合经济形势特点充实完善政策储备工具箱，统筹协调各有关部门强化政策储备研究，紧紧围绕可能影响经济平稳运行的突出矛盾和风险因素持续开展政策研究，前瞻性提出操作性强、可较快见效的综合性政策储备建议，确保在应对复杂严峻形势的关键时刻拿得出方案、派得上用场、见得到实效。
宏观政策不协同不配套，将导致政策效果大打折扣，甚至影响市场和社会预期。党的十八大以来，我国不断强化部门间宏观政策统筹，加强对政策时序、边界、方向、目标的协调，增强财政、货币、产业、投资、消费、区域等政策之间的优化组合，提高政策的系统性。特别是2020年在应对新冠肺炎疫情过程中，各有关部门统筹疫情防控和经济社会发展，不失时机推进复工复产，推出8个方面90项政策措施，及时有效促进了经济社会正常秩序的恢复。同时也要看到，目前宏观政策的统筹协调还存在改进提升的空间，需要我们进一步加力完善。
“十四五”时期，要加强宏观政策制定协调，坚持在服务大局中谋划和推动工作，坚决克服部门利益和本位主义，协调一致、达成共识，避免政策冲突、效应抵消。要强化宏观政策协同配套，制定和调整政策要充分考虑关联行业和领域实际情况，避免简单化“一刀切”，加强规范性文件备案审查，建立文件清理长效机制，使各项政策相互促进、相得益彰。要科学审慎研判政策预期效果，根据轻重缓急、难易程度、推进条件，统筹把握好政策出台时机、力度和节奏，结合经济形势发展需要动态调整相关政策储备建议出台的路线图、时间表、优先序。
宏观政策评估反馈机制是宏观调控决策协调体系全链条闭环的一个关键环节，主要包括三个方面。一是政策出台前的协调评估。即对拟出台宏观政策可能产生的政策效应特别是交叉影响、负面影响进行全面评估，重点是评估是否与其他政策之间产生相互冲突降低政策效果，或多项政策同向叠加共振、用力过猛加剧经济波动，为把握好政策出台实施的时机、力度和节奏提供有力支撑。二是政策执行过程中的落实监测。强化政策执行过程中的监测和评估，及时发现政策实施后出现的新情况新问题，包括政策实施中工作不落实，以及出现效果不及预期、政策负面效应叠加共振等。三是发现问题后的反馈调整。针对宏观政策实施过程中出现的问题，及时调整完善相关政策措施，确保实现预期政策效果。
“十四五”时期，要持续优化宏观政策出台后跟踪评估的方法、程序、重点，充分发挥地方政府和市场主体积极性，及时发现政策实施中工作不落实、效果不及预期、负面效应叠加共振等问题，依据评估结果对相关问题及时进行调整，推动政策落实落地、取得预期效果。
完善的宏观调控监督考评体系是宏观调控政策落实落地、充分发挥作用的有力保障。党的十八大以来，我国不断完善宏观调控监督考评体系，把抓落实放在更加突出的位置，强化督查、奖优惩怠。“十四五”时期，重点从以下四个方面进一步完善宏观调控监督考评体系。
2018年9月，中央全面深化改革委员会第四次会议指出，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，要加快创建和完善制度环境，协调建立高质量发展的绩效评价和政绩考核办法。因而，完善我国宏观调控监督考评体系，根本上也要以高质量发展的绩效评价和政绩考核办法为依据。
按照“谁出台、谁负责”的原则，各项重大调控政策等均应明确具体实施的时间表、路线图，细化责任分工，通过自查督查、会议审议、向党中央、国务院报告以及定期“回头看”，形成建立台账、专人盯办，传达学习、专题研究，持续跟踪、一抓到底的工作闭环，保证各项政策措施落地生根。
强化系统上下联动，在联合调研、信息报送、政策解读、试点示范等方面，一体部署、一并推进、发挥合力。加强对宏观调控重大决策部署和专项重点工作落实的监督检查，强化现场调度、规范纠偏和效果评估，对有令不行、有禁不止的依法依规追责问责，对真抓实干、成效显著的加大激励力度。灵活运用现场会、电视电话会、经验通报等方式，加强典型经验总结推广，务求取得更大实效。
强化第三方评估机制，重大政策原则上都要引入社会力量开展第三方评估，积极支持独立第三方政策咨询评估机构发展。强化审计监督，积极配合做好宏观调控重大政策贯彻落实情况跟踪审计，充分发挥审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面的重要作用。
“十四五”时期，要建设与新时代宏观调控需要相适应的法治体系，推进科学立法、民主立法、依法立法，制定和完善发展规划、国土空间规划、财政税收、金融、涉外经贸、自然资源资产、生态环境、农业等方面法律法规。强化政府实施宏观调控的法治化思维，坚持依法行政，提高运用宏观调控法治化手段的能力，加强法治政府建设。
>>专栏5-3
《政府投资条例》发布实施相关情况
将政府投资纳入法治轨道，既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是深入推进依法行政、加快建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。
2019年5月，国务院公布《政府投资条例》（国务院令第712号，以下简称《条例》），自2019年7月1日起施行。《条例》专门规范政府投资行为，是投资领域一部重要的行政法规，解决了我国政府投资管理缺乏上位法，现有规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题，对落实新形势下党中央、国务院关于投资工作的新要求、解决实践中的突出问题，作出了有针对性的制度安排。《条例》主要内容包括：
一是明确界定政府投资范围，确保政府投资聚焦重点、精准发力。政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主；国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。
二是明确政府投资的主要原则和基本要求。政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。
三是规范和优化政府投资决策程序，确保政府投资科学决策。进一步规范政府投资项目审批制度，重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序；强化投资概算的约束力。
四是明确政府投资年度计划的相关要求。国务院投资主管部门、国务院其他有关部门以及县级以上地方人民政府有关部门按照规定编制政府投资年度计划，明确项目名称、建设内容及规模、建设工期等事项，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。
五是严格项目实施和事中事后监管。政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的内容实施；政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，建设投资原则上不得超过经核定的投资概算；政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，按规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后办理竣工财务决算；加强对政府投资项目实施情况的监督检查，建立信息共享机制；政府投资年度计划、项目审批和实施等信息应当依法公开。
《条例》公布后，引起各级政府及有关部门、广大投资者、投资项目参建单位等社会各界广泛关注，社会反响积极。
统计是实施宏观调控的基础。党的十八大以来，我国统计核算改革取得了积极进展。目前，我国国民经济核算体系与国际规范已经接轨，GDP核算数据科学可靠、国际可比，得到联合国、世界银行、IMF、OECD的一致认可，已经加入IMF的数据公布特殊标准（SDDS），可以说是已完成“统计入世”。
“十四五”时期，我国将加快建立和完善适应、反映、引领、推动高质量发展的统计体系和统计体制，深化重点领域统计改革，扎实推进农业农村、服务业、消费、投资、科技等领域统计制度方法改革，强化统计方法整体设计，积极探索大数据在普查、常规统计调查中的创新应用，加快推进统计云应用平台建设，深度开发利用全国经济普查、全国人口普查和国家脱贫攻坚普查成果，组织对普查资料进行多层次、全方位的研究分析。
>>专栏5-4
我国完善统计核算制度取得的进展
党的十八大以来，我国完善统计核算制度取得的进展主要表现在以下方面。
一是国内生产总值核算更加健全。我国已经采取生产法、收入法、支出法三种方式来核算国内生产总值，目前季度核算主要采用生产法，正朝着支出法核算方向努力。
二是国民经济核算表系更加完善。我国已经形成国民经济核算五大表系，即国内生产和国民收入表、投入产出表、资金流量表、国际收支表、资产负债表，这一表系为国民经济核算提供了有力支撑。
三是实行多种方式并行的统计核算数据调查体系。五年一次的经济普查、十年一次的农业普查为统计核算数据调查奠定了坚实基础。通过互联网直报系统，把众多规模以上企业的统计数据直接从源头报送到国家统计局，有效避免了中间层次的影响，并对规模以下的企业、物价、劳动力采取抽样调查办法。抽样调查、全面调查加上普查，形成了多种方式并行的数据调查体系，保证了源头数据的真实可靠。
四是落实三大统计核算改革任务。中央明确要求，从2019年开始实施地区生产总值统一核算改革，确保地区生产总值汇总数据与国内生产总值数据基本衔接。第二项改革是编制国家和地方资产负债表，目前2015年、2016年国家资产负债表已经编制完成。同时还有一个任务是编制自然资源资产负债表，正在抓紧试点。
五是积极推进“三新”经济统计探索。我国对新产业、新业态、新商业模式的“三新”经济（涵盖平台经济、数字经济）统计制度已经建立，2015—2017年，我国“三新”经济占GDP比重分别达到14.8％、15.3％、15.7％，在沿海一些地方，比如上海、深圳，比例可以达到30％以上；增量当中的比重在这些地方能够超过40％，反映了“三新”经济对我国经济发展的支撑。
理论是实践的先导，健全宏观调控制度体系离不开宏观调控理论的指导。“十四五”时期，要以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，进一步加强中国特色社会主义宏观调控理论研究与实践结合，系统总结党的十八大以来党中央、国务院在宏观调控理论和实践上的最新探索，及时上升为指导理论。要加强相关部门之间、部门与研究机构之间的宏观调控理论联合调研和重大问题研究，定期不定期深入开展宏观调控理论双向交流研讨。要强化高等院校宏观调控专业力量，结合互联网、大数据、人工智能等现代技术手段完善专业课程内容，加强国际宏观调控前沿跟踪研究，推进部委与高校联合开展宏观调控人才培养试点。
用五年规划引领经济社会发展，是党治国理政的一个重要方式。党的十九大报告强调，要创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。科学编制并有效实施国家发展规划，阐明建设社会主义现代化强国奋斗目标在规划期内的战略部署和具体安排，引导公共资源配置方向，规范市场主体行为，有利于保持国家战略连续性稳定性，集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。在统一规划体系中，各级发展规划、专项规划、区域规划、空间规划等共同形成强大的规划合力，为更好发挥国家发展规划战略导向作用提供重要支撑。
统一规划体系是形成规划合力、更好发挥国家发展规划战略导向作用的关键。要坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系（见图5-1）。建立国家统一规划体系，目的是要在强化国家发展规划统领作用基础上，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实，做到各类规划各居其位、相互补位、有机衔接、形成合力。以下重点阐述各类国家级规划的功能定位、管理机制等，省级和市县级规划应参照执行。
图5-1 国家规划体系
>>专栏5-5
各类规划的功能定位
国家发展规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。
国家级专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。
国家级区域规划是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。
国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。
要强化国家发展规划统领性，围绕战略性、宏观性和指导性以及指导和约束功能，聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目，把党的主张转化为国家意志，为各类规划系统落实国家发展战略提供遵循。要发挥其统筹重大战略和重大举措时空安排的功能，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家级空间规划留出接口。要科学选取需要集中力量突破的关键领域和需要着力开发或者保护的重点区域，为确定国家级重点专项规划编制目录清单、区域规划年度审批计划并开展相关工作提供依据。
国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。要强化在空间开发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。
国家级专项规划要围绕国家发展规划在特定领域提出的重点任务，制定细化落实的时间表和路线图，提高针对性和可操作性。
国家级区域规划要以国家发展规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域以及承担重大战略任务的特定区域为对象，以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点，突出区域特色，指导特定区域协作协同发展。
年度计划是国家发展规划实施的重要支撑。年度计划主要针对某一年度的经济社会发展进行部署，需要适应形势变化相机制定具体目标和任务。作为国家发展规划中某一年度的发展指南，年度计划的重要任务是分年度细化落实国家发展规划，重点要做好两方面的衔接：一是目标的衔接，年度计划要将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标并做好年度间综合平衡。二是任务的衔接，年度计划要按照国家发展规划确定的发展方向，结合形势发展确定年度工作重点，明确重大工程、重大项目、重大举措的年度实施要求。
统一的规划体系，离不开统一的规划管理。要按照优化协同高效的原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强归口管理，避免政出多门、各行其是。
第一，建立健全规划编制目录清单管理制度。通过目录清单管理，从源头上解决规划编制随意、数量过多的问题。报请国务院批准的国家级专项规划、区域规划、空间规划，应按照有关规定，制定编制目录清单或审批计划，报国务院批准实施。国务院各部门自行编制或批准的各类规划，应按规定做好备案。除党中央、国务院有明确要求外，未列入目录清单、审批计划的规划，属各部门日常工作或任务实施期限少于3年的，原则上不得编制规划（见图5-2）。
图5-2 规划编制目录清单管理流程
第二，强化规划衔接协调。建立健全规划衔接协调机制，明确衔接原则和重点，规范衔接程序，确保各级各类规划协调一致。衔接重点是规划目标特别是约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控等，必要时应组织开展审查论证。要加强省级发展规划与国家发展规划的衔接，国家级专项规划、区域规划与空间规划的相互衔接，确保规划落地。
第三，发挥规划管理信息平台作用。可依托现有政务信息平台，建设国家规划综合管理信息平台，将各类规划纳入统一管理，注重规划信息互联互通、归集共享，有效提高规划管理水平和效率。
新中国成立以来，从1953年编制第一个五年计划开始，我国已经连续编制实施了十三个五年规划。这些规划，在计划经济时期、计划经济向市场经济转轨时期和社会主义市场经济时期，对国家经济社会发展都发挥了重大作用。为贯彻落实以习近平同志为核心的党中央对新时代规划工作的新要求，要更好发挥国家发展规划战略导向作用，推动全面建设社会主义现代化国家部署落到实处。
>>专栏5-6
新中国成立以来我国编制实施的十三个五年规划
计划经济体制下的五年规划：“一五”计划（1953—1957年）、“二五”计划（1958—1962年）、“三五”计划（1966—1970年）、“四五”计划（1971—1975年）、“五五”计划（1976—1980年）。
计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期的五年规划：“六五”计划（1981—1985年）、“七五”计划（1986—1990年）、国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划（1991—1995年）、“九五”计划和2010年远景目标（1996—2000年）。
社会主义市场经济体制基本建立后的五年规划：“十五”计划（2001—2005年）、“十一五”规划（2006—2010年）、“十二五”规划（2011—2015年）、“十三五”规划（2016—2020年）。
编制和实施五年规划，是党领导组织和推动经济社会发展的重要方式，也是我国社会主义制度的一个独特优势。除了我国，世界上没有第二个国家能在六十多年间连续制定并实施十三个五年规划，这是中国道路成功的一个重要元素。国家发展规划之所以能够引领经济社会发展、发挥战略导向作用，既是由我国的制度优势决定的，也是由国家发展规划的功能定位和独特作用决定的。
坚持党的领导是我国编制实施国家发展规划的重要经验。通过规范健全工作程序，国家发展规划确保党中央重大决策部署成为经济社会发展的宏伟蓝图、全国各族人民共同的行动纲领以及政府履行职责的重要依据。改革开放以来，中国共产党逐渐形成了通过召开全会研究制定五年规划建议的做法。从“七五”计划开始，党中央全会通过五年规划建议、国务院编制规划纲要草案、提请全国人大审查批准，成为五年规划的例行工作程序。“八五”计划在此基础上继续完善，逐步形成比较规范的五年规划工作程序，即首先分析预测国际国内经济环境，理清规划的基本思路，着重研究全局性、战略性重大方针政策问题；再进行主要经济指标的多方案平衡测算、考虑重大建设项目，形成规划的初步设想，向党中央、国务院汇报；在党中央全会通过建议后，根据建议精神编制规划纲要草案，提请全国人大审查批准。规划工作程序的规范和完善，有力推动了规划编制过程成为凝聚全民共识、统一行动意志的过程，并为把党的主张转化为国家意志提供了一条重要路径。
>>专栏5-7
《“十三五”规划纲要》贯彻落实党中央建议精神
2015年召开的党的十八届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》明确了“十三五”发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念和重大举措，为编制《“十三五”规划纲要》指明了方向、提供了依据。
《建议》提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，并指出牢固树立并切实贯彻新发展理念，是关系我国发展全局的一场深刻变革。《“十三五”规划纲要》深入贯彻落实新发展理念，用理念创新引领发展方式转变，并贯穿于发展的各领域和全过程。在谋篇布局、指标设置、战略任务、政策举措等方面，充分体现新发展理念的要求。在提出各领域发展任务和重大举措时，特别注重系统全面落实新发展理念。同时，把供给侧结构性改革作为贯彻落实新发展理念、适应把握引领新常态的发展主线，突出落实“五大政策支柱”，完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务的具体措施，加强风险防范，加快转型升级和提质增效步伐。
《建议》还提出全面建成小康社会新的目标要求。《“十三五”规划纲要》紧紧围绕全面建成小康社会目标，科学设置“十三五”发展目标指标，细化提出了经济保持中高速增长和迈向中高端水平、创新驱动发展成效显著、发展协调性明显增强、人民生活水平和质量普遍提升、国民素质和社会文明程度显著提高、生态环境质量总体改善、各方面制度更加成熟更加定型等主要目标，设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境四大类主要指标，包括25个主要指标，其中约束性指标13个。
国家发展规划坚持目标导向，将国家总体战略部署划分为若干不断递进的发展阶段，通过一个又一个的五年持续推进，有力推动了现代化“三步走”战略一张蓝图绘到底（见图5-3）。以全面建成小康社会为例，自党的十三大提出“三步走”战略部署、明确到2000年人民生活达到小康水平的目标，党的十五大至十九大分别提出新的更高要求以来，国家发展规划通过“八五”至“十三五”6个五年的“接力”持续推进全面小康社会进程，保持了战略稳定性和政策连续性。此外，国家发展规划既是落实国家发展战略的平台，也是提出国家发展战略的载体，通过着眼国家长远和发展全局，提出一系列重大战略、重大理论创新成果，推动了相关领域发展。如“九五”计划鲜明提出“两个根本性转变”和“两大战略”，即由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，实施科教兴国战略和可持续发展战略，具有重要的全局意义。
图5-3 国家发展规划体现国家战略意图和经济社会发展蓝图
自党的十一届三中全会提出“我国所要解决的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”以来，国家发展规划通过聚焦不同时期我国社会主要矛盾的阶段性表现，明确具体的发展方向、发展思路、重点任务和重大举措，持续推动解决社会主要矛盾。“六五”和“七五”计划的实施，基本解决温饱问题，对缓解农产品和消费品匮乏发挥了积极作用；“八五”和“九五”计划的实施，使人民生活达到总体小康水平，对现代化建设前两步战略目标发挥了重要作用，特别是基础设施“瓶颈”制约得到较大缓解、粮食生产实现基本平衡；“十五”计划的实施，对我国经济结构的战略性调整产生重要影响，对外开放水平全面提升，外贸进出口总量增加了2倍，创改革开放以来最快纪录；“十一五”至“十三五”规划的实施，使我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶，经济社会结构呈现重大转折性变化（见图5-4）。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“十三五”规划的实施，积极推动解决社会主要矛盾，为全面建成小康社会、开启社会主义现代化建设新征程奠定坚实基础。
图5-4 改革开放以来国家发展规划取得的标志性成就
国家发展规划通过以其为统领的规划体系和各级各类规划间内容的衔接协调，综合平衡政府内部关系、统筹协调中央和地方利益，将各部门、各地方的发展目标、发展任务、工作重点纳入国家发展全局予以考虑和安排，形成目标一致、步调统一的工作合力，有力推动上下左右各方、政府市场社会各界共同落实国家发展战略、促进改革发展。在规划体系构建上，初步形成了三级四类规划体系；在内容衔接上，初步形成了各类规划目标任务特别是约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程、风险调控等，以及各省级发展规划与国家发展规划进行衔接协调的工作机制，确保规划在不同领域和地区的有效落地。
编制和实施国家发展规划的过程，本身就是集众智、汇众力、凝共识的过程。在多年的规划工作中，规划编制的衔接协调、公众参与、专家论证等制度逐渐形成，为各地方、各部门、各方面广泛参与国家经济社会事务提供了重要途径。国家发展规划根据党中央建议制定、经全国人民代表大会批准后向全社会公布实施，体现了党中央的执政理念，是党和政府对人民的庄严承诺，也是社会各方面共同遵循的行动指南，有助于调动各方面积极性、主动性、创造性，形成对经济社会发展的稳定预期。自“十五”计划开始，组织开展请全国人民建言献策活动，规划编制民主性和参与度不断提高。“十三五”规划编制期间开展的问计求策活动共收集到1.6万多人次、3万多条意见建议，为规划编制提供了重要支撑，其中一些意见建议在规划《“十三五”规划纲要》中得到了充分体现。此外，通过规划向世界宣示中国的发展战略，也是国际社会了解中国、支持和参与中国发展的重要渠道。
我国实行以国家发展规划为基本框架的规划体制已经有六十多年的历史，在规划工作六十多年的实践中，随着经济体制和政府管理体制改革的不断深化，规划在性质、作用、内容及实施方式等方面一直处于调整变革之中。这些符合发展规律的改变和探索创新，使国家发展规划始终能够贯彻落实党和国家的战略目标，引领经济社会发展，更好发挥国家发展规划的战略导向作用。
第一，规划不仅是指导性的，也是约束性的。在计划经济下，计划规划是指令性的，目标指标必须认真贯彻、严格执行，主要内容只是单纯的经济计划，“一五”到“五五”五个五年计划均是如此。改革开放后的“六五”计划，拓展为经济社会发展计划。社会主义市场经济的改革目标提出后，规划的指导性、预测性加强。随着规划工作实践的深入，逐步认识到，在市场经济条件下也有一些规划是必须执行或实施的，关键要看是哪些领域的规划、规划中的哪些内容。比如规划中的节能减排指标、各类空间规划等，以及涉及公共利益和可持续发展等方面的规划都应该带有约束力和执行力。
第二，规划不仅是安排时间的，也是安排空间的。过去曾认为，规划只是安排在一定时期做些什么、怎样做和做到何种程度。但随着实践的深化逐渐认识到，规划也应该明确在何处做、在什么空间做，不仅要安排做事的时序，也要安排做事的空间，即规划具体的时空。因此，从“十一五”开始，把规范国土空间开发纳入发展规划的重要内容，推动形成主体功能区理念和主体功能区规划，构建出“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局、“两屏三带”生态安全战略格局。
第三，规划不仅是促进增长的，也是规范增长的。多数规划是促进增长的，属于鼓励、动员、激励性的，但也有些规划是约束增长的。约束一时一地的增长，是为了可持续地健康发展。
第一，基于对规划对象和性质认识带来的规划名称改变。六十多年的规划历程中，国家发展规划的名称有过两次重大改动。第一次改变是改革开放后编制的第一个五年规划，即“六五”计划，基于对经济与社会协调发展重视程度的大幅提升，将以往的国民经济发展五年计划改名为国民经济和社会发展五年计划，并将社会发展计划单独成篇对包括人口、劳动就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序等各个方面进行计划安排。第二次改变是“十一五”规划，即将以往延续了十个五年计划的名称改为五年规划，最主要的原因是我国已初步建立社会主义市场经济体制，市场已经开始在资源配置中发挥基础性作用，将计划改变为规划，准确体现了社会主义市场经济条件下中长期规划的功能定位，反映了我国发展理念、经济体制、政府职能的重大变革。
第二，基于对规划功能再认识带来的规划内容变化。计划经济时期，计划规划是指令性的，目标指标是必须完成的。随着计划经济向市场经济的转轨，规划逐步由指令性规划向指导性规划转变，规划指标也更加注重预测性和指导性。随着实践的深化，特别是经过“十五”计划中期评估，逐渐认识到规划要实用管用，不仅仅应该是战略性、宏观性、政策性的，还应该兼具指导性和约束性功能，包括对空间开发的指导和约束，也包括对政府自身行为的约束。因此，从“十一五”规划开始，把规范国土空间开发纳入规划的重要内容，推动形成主体功能区理念和主体功能区规划，构建了城市化、农业和生态安全战略格局。
第三，基于对规划抓手重要性认识带来的规划形式创新。国家发展规划是综合性、纲领性的规划，内容系统而全面，如何做到眉清目秀，也是规划工作者需要持续探索创新的问题。从“十一五”开始，改变了规划就是文字叙述的固定格式，首次采取“正文+专栏”的形式。这样，既可以使正文的表述更加简洁，也使规划指标、重点工程等有关内容更加突出、清晰，一目了然，同时也有利于凸显落实规划的抓手，这种表达形式已越来越被社会认同。同时，还将规划指标区分为预期性和约束性两种类型（见图5-5），预期性指标主要是依靠市场主体的自主行为实现的，约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化政府责任的指标，是政府在公共服务和涉及公共利益领域的工作要求，必须不折不扣地完成。“十三五”规划纲要草案在提请“两会”代表审查时，首次编写了图文并茂的解释材料，内含“十二五”时期经济社会发展成就、“十三五”时期经济社会发展主要指标、重大举措和名词解释等内容，在纲要公开发布后，解释材料也正式出版发行，为公众更好理解规划内容提供了很大帮助。
图5-5 国家发展规划中约束性和预期性指标数量
只有程序规范，才能编制出高质量的规划。在实际工作中，逐步探索形成了包括中期评估、前期研究、编制草案、规划衔接、听取意见、审议批准、公开发布七道程序，明确了每道程序的具体要求，目的在于以程序的规范保障规划内容的科学。要进一步规范编制程序，提高规划编制科学化、民主化、法治化、规范化水平，确保规划实用管用（见图5-6）。
图5-6 规划编制程序
对于规划中期评估，既要评估规划内容的实施情况，也要及时发现规划编制中可能存在的问题；既要提出推进规划实施的建议，也要提出改进规划工作的建议。前期研究阶段，主要是聚焦经济社会发展中的全局性、前瞻性、关键性、深层次问题，组织开展深入研究。编制草案阶段，依据党中央建议，组织各地方各部门研究起草规划草案，将党的意志和行动纲领充分体现在规划草案中。征求意见阶段，广泛听取各方面意见建议，坚持开门编规划，面向全社会开展问计求策活动。审议批准阶段，规划草案经党中央、国务院审定后，提请全国人民代表大会审查批准。公开发布，向全社会公开发布规划并宣传解读。
下一步，应进一步严格规划编制程序，建立健全规划起草、衔接、论证、审批、发布等制度。规范规划编制工作方案，重点明确编制依据、进度安排、衔接要求、论证方式和审批机关等。按规定程序做好规划征求意见和内容衔接等工作。在规划编制过程中，要持续深化重大问题研究论证，拓展规划前期研究广度和深度，深入研究国民经济和社会发展重大问题，科学研判发展趋势和阶段性特征，准确把握突出短板和发展方向，研究提出基本思路和解决方案，并加强规划内容多角度论证和多方案比选，科学测算规划目标指标并做好平衡协调，深入论证重大工程、重大项目、重大政策实施的必要性、可行性和效果影响，为规划编制提供重要理论支撑。
健全完善的实施机制，是规划落地见效的重要保障。国家发展规划的实施机制在探索实践中逐步完善，从“十五”开始经过3个五年规划实践，到2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，初步建立起了系统完整的实施机制。其中，对规划实施的监测评估是关键环节。这项工作从“十五”计划中期评估开始、经历国务院建章立制、“十一五”期间纳入全国人大立法，再到“十二五”开展总结评估、再到“十三五”开展年度监测评估，形成了规划监测评估的全生命周期，对推动规划实施发挥了至关重要的作用（见图5-7）。此外，从“十三五”开始，还探索形成了规划中明确的重大工程推进机制。
下一步，按照谁牵头编制谁组织实施的基本原则，应进一步落实规划实施责任，完善监测评估，强化分类实施，提升规划实施效能。
图5-7 规划评估和实施机制的建立
第一，加强规划实施评估，在已有工作基础上，进一步健全“年度监测分析—中期评估—总结评估”的规划评估体系，鼓励开展第三方评估，结合国内外发展环境的新变化新要求，重点评估实施进展情况及存在问题，提出推进规划实施建议，强化监测评估结果应用。
第二，健全规划动态调整和修订机制，强化规划权威性、严肃性，不随意调整更改各类规划，经评估确需对规划进行调整修订时，应按照新形势新要求调整完善规划内容，并严格按程序进行审查批准。
第三，完善规划实施监督考核机制，应及时公布实施进展，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。完善法律法规，加快出台发展规划法，将行之有效的经验和做法以法律形式固定下来。
“十四五”时期是具有特殊意义的历史时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。科学编制好“十四五”规划，持续引领推动经济社会持续健康发展，意义重大而深远，使命艰巨而光荣。
研究编制“十四五”规划，必须科学把握规划编制的总体要求和基本方法，努力编制出一部符合人民意愿、富有时代特征、开启社会主义现代化建设新征程的高质量规划。
编制实施“十四五”规划，必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。要坚持改革创新、与时俱进，谋划好经济社会各领域发展的目标任务和战略举措。编制时，要注意把握好以下原则：
编制“十四五”规划，要锚定到2035年基本实现社会主义现代化，突出目标导向；聚焦发展不平衡不充分表现与深层次原因，突出问题导向；聚焦提高发展质量效益和满足人民对美好生活新期待，突出结果导向。既从现代化建设目标倒推，厘清到时间节点必须完成的任务，又从迫切需要解决的问题顺推，明确破解难题的途径和办法。要着眼我国未来5年乃至更长远的发展，立足发挥优势、利用机遇，着重强化弱项、补齐短板，积极主动、未雨绸缪，见微知著、防微杜渐，做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备。
“十四五”时期，世界百年未有之大变局加速演变和我国社会主义现代化建设新征程开局起步相互交融，我国发展环境将发生深刻变化。要深刻把握国际国内发展基本走势，把所处的国内外发展环境和条件分析透，把前进的方向和目标理清楚，把面临的机遇和挑战搞明白，坚持立足优势、趋利避害、积极作为，下好先手棋，打好主动仗。既以新理念新思路新举措主动适应和积极引领经济发展新常态，又从全球经济联系中进行谋划，重视提高在全球范围配置资源的能力。
“十四五”规划要统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，既要以战略眼光谋划经济社会发展全局，又要突出发展重点，对薄弱环节和滞后领域进行集中攻关，提出可行思路和务实举措。要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要领域和关键环节，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突破相统一。
编制“十四五”规划既要强调宏观性、战略性、指导性，针对关系全局、事关长远的问题明确大思路、提出大战略，又要聚焦突出问题和明显短板，找准突破口，排出优先序，提出有针对性、可操作的重大举措，做到虚实结合。要遵循规律、注重质量，坚持实事求是，对主要目标和重点任务深入研究、反复论证、科学评估。要统筹兼顾、综合平衡，协调好各领域政策和资源，避免各方同时同向发力产生共振风险。
国家发展规划的框架和基本要素一般包括环境和发展条件分析、指导方针和总体思路、目标指标、主要任务、“三个重大”、规划实施等。一个科学的规划，必须从国情实际出发，遵循自然规律、经济规律、社会规律，立足全局和长远战略，准确把握发展大势和阶段性特征，研究提出切实可行的发展目标，聚焦解决发展难题，明确重点任务举措，这样才能更有生命力、更好指导经济社会发展实践。
正确分析发展环境，把握国内外发展大势，是制定好规划的前提。规划的第一部分一般是环境分析，主要回顾上一个五年发展成就，论述发展基础，分析面临的形势和存在的问题，预测未来五年的发展趋势。如“十三五”规划的第一章发展环境指出“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，世界经济在深度曲折中复苏，国内经济长期向好的基本面没有改变，但提质增效、转型升级的要求更加迫切，经济发展进入新常态。
“十四五”时期，外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。要统筹把握好中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，认真分析国际发展环境，准确把握国内经济社会发展的趋势性特征，突出底线思维，增强忧患意识，重点研判可能面临的重大风险挑战，充分挖掘自身优势，在挑战中寻找机遇、创造机遇，维护用好发展的战略机遇期。
发展思路是在对国内外发展环境和发展趋势分析判断的基础上，提出的未来五年发展的指导思想、主要原则、主题主线等总体思路，是国家战略意图的具体体现。从“九五”计划开始，我们就强调推动经济增长方式从粗放型向集约型转变；“十五”计划突出把发展作为主题、把结构调整作为主线；“十一五”规划提出以科学发展观统领经济社会发展全局；“十二五”规划提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线；“十三五”规划提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这些总体思路，对指导经济社会发展发挥了重要的导向作用。
编制好“十四五”规划，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼全面建设社会主义现代化国家，立足我国基本国情和发展阶段，坚持发展第一要务，突出推动高质量发展、保持经济持续健康发展，突出以人民为中心的发展思想，突出以改革创新破解发展难题，实事求是、遵循规律，着眼长远、统筹兼顾，提出“十四五”时期发展目标、工作思路、重点任务，给社会良好预期，激励全国上下努力奋进。
规划目标集中体现了发展导向和需要达到的发展水平。发展目标包括定性描述和定量指标。不同发展时期，目标指标的性质不同。计划经济时期，五年计划是指令性的，指标也是指令性的，以产品产量和建设规模的指标为主；在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，计划是指导性的，指标主要是预测性的；在社会主义市场经济体制下，规划是宏观性、战略性和政策性的，指标既有预期性的也有约束性的。如“十三五”规划紧扣全面建成小康社会目标要求，提出七方面主要目标，设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境四大类、25个主要指标。这些目标指标充分体现了新发展理念和以人民为中心的发展思想，体现了以提高发展质量和效益为中心的导向。设立明确的发展目标指标，起到了提振信心、汇聚民意、促进共同奋斗的作用。
谋划“十四五”规划的目标，要按照总体安排，统筹做好2025年、2035年和2050年发展目标的衔接。指标设定要突出现代化目标导向和发展不平衡不充分的问题导向，与基本国情、发展阶段、客观规律、社会期待相契合，体现以人民为中心的发展思想和高质量发展要求，同时加强与“十三五”规划目标、高质量发展综合绩效评价指标体系等的衔接。既要科学前瞻、尽力而为、激励人心，给社会以良好预期，又要坚持实事求是、量力而行、留有余地。指标测算应充分运用模型工具，采用大数据等手段辅助决策，确保目标指标科学合理。
重大任务举措是规划内容的主体，是实现规划目标的路径和抓手。计划经济时期，主要任务是要完成工农业生产指标和基本建设投资。在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，主要任务是保持社会总需求与社会总供给基本平衡，扭转农业与工业、基础工业与加工业比例失调，增加国家财政收入、保持合理信贷规模等。在社会主义市场经济体制下，任务更加丰富，如优化工业结构、加强基础设施建设、完善社会主义市场经济体制、推进新型城镇化、促进区域协调发展等。“十四五”规划要围绕总的目标要求，加强研究事关国家长远发展的大战略，协调跨部门跨行业的大政策，跟踪分析经济运行的大趋势，推动具有全局性影响的跨区域大项目，提出一批关键性任务和创新性举措，统筹谋划各领域发展重点任务，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。
重大政策、重大改革开放举措、重大工程和项目是规划重大任务的主要组成部分。特别是重大工程项目，这是规划实施的重要支撑和抓手。“一五”计划提出了集中力量建设苏联帮助我国设计的156个项目，到1957年底，有135个已施工建设，为我国建立独立完整的工业体系、实现社会主义工业化奠定了初步基础。《“十三五”规划纲要》提出了165项重大工程项目，作为规划实施的重要抓手，突出虚实结合，在实施过程中又拆分细化为770余条具体任务，建立实施台账，明确主体责任、时间节点，构建纵横联动的推进机制，定期监测、分类施策予以推进，确保以重点推进带动规划的全面实施。
要认真谋划“十四五”时期经济社会发展的重要支撑，围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等，研究推出一批重大政策。要继续创新和完善宏观调控，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控和精准调控。要不断完善基本公共服务体系，切实保障和改善民生，增强群众获得感。要加强重大风险防控，推动在发展中逐步化解各种风险隐患。要加强政策的协调配合，实现政策组合最优化、政策效应最大化，解决过去有些规划目标与政策工具不协调问题，做到规划定方向、政策作保障。
要围绕增强发展内生动力、激发市场活力，研究推出一批重大改革开放举措，尤其要按照厘清政府和市场、政府和社会关系的要求，聚焦突出矛盾和关键环节，在深化“放管服”改革、打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境上取得更大进展，充分释放市场活力和社会创造力。
要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出一批重大工程和项目。推进重大工程项目，不仅要注重提升基础设施水平，还要注重增强产业创新力和竞争力、促进改善生态环境、提高人民群众生活水平，更加注重发挥社会力量作用（见图5-8）。
图5-8 “七五”以来重大工程包的领域分布
规划蓝图只有落地实施，才能转化为发展实效。在不同发展阶段，规划中“规划实施”部分的内容和要求也不同。在计划经济时期，计划实施主要依靠政府力量，通过党的号召、计划安排、工作部署和政策支撑，确保计划得到实施。在社会主义市场经济体制下，规划的实施主要依靠制定实施年度计划、完善各项政策、分解约束性指标、安排政府投资、编制实施专项规划和区域规划等方式，保障规划目标任务得到落实。这就要求规划内容要更加明确，对规划实施要提出具体要求。比如“十一五”规划指出，对于规划提出的农业、工业、服务业等的发展方向，利用外资、对外贸易等的发展重点，是对市场主体的导向，主要依靠市场主体自主行为实施；对于规划确定的保持经济平稳较快发展、转变经济增长方式、调整优化经济结构等重点任务，主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现；对于规划确定的义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业等公共服务领域的任务，是政府的承诺，各级政府要切实履行职责，运用公共资源全力完成。总的来看，在规划中都有相应内容和要求以保证规划得到有效实施。
“十四五”规划要把抓落实摆在更加突出位置，制定具体方案，明确责任分工，确保任务落地。要发挥顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用，鼓励各地从实际出发进行探索，因地制宜，把握好政策界限范围、尺度和节奏。要进一步建立健全规划实施机制，落实规划实施责任，完善监测评估，强化分类实施，健全动态调整和修订机制，完善实施监督考核，加快发展规划立法，提升规划实施效能。
编制“十四五”规划不仅包括国家发展规划，还包括整个规划体系。各类规划必须加强协同性，做到同步部署、同步研究、同步编制，才能形成统一的规划体系、发挥规划合力。对国家发展规划的要求同样适用于其他类型规划，在满足国家发展规划基本要素基础上，各类规划还应更好体现其功能定位和规划特点。
专项规划要细化落实发展规划对特定领域提出的战略任务，是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据，原则上限定于关系国民经济和社会发展全局且需要中央政府发挥作用的市场失灵领域。“十四五”时期，要紧紧围绕国家“十四五”规划纲要提出的战略目标和任务，聚焦需要政府履行职责的重点领域，着力解决“十四五”时期经济社会发展相关领域的主要矛盾和突出问题，研究编制一批重点专项规划。
一是充分论证规划编制的必要性。专项规划重在“专”，要聚焦重点特定的任务，充分体现时代特征和要求，合理界定政府与市场关系，不能追求面面俱到。专项规划可以区分重点和一般，并不是所有领域都需要编制专项规划。
二是增强针对性和操作性。专项规划必须符合总体规划确定的发展方向和原则，深化和落实总体规划的战略、目标和任务。要体现本领域特点，发展目标要尽可能量化，做到任务明确、重点突出、布局合理、保障措施可行。
三是合理确定规划期。专项规划的规划期可分为两类，一类是与国家发展规划相配套的专项规划，主要是对特定领域目标任务的细化延伸；一类是规划期相对灵活的专项规划，有些需要长远谋划或涉及空间布局领域的规划可能长于五年，要根据规划对象的特点和任务科学合理界定。
一是发展基础。主要总结评估本领域的发展基础、发展程度等现状，总结近年来采取的措施及取得的成就。
二是形势分析。主要包括国内外发展环境变化情况和本领域发展趋势判断，研判当前存在的主要矛盾、面临的机遇和挑战，提出编制该专项规划的必要性和重要意义等。
三是总体要求。包括指导思想、基本原则、主要目标指标等。在发展基础和形势分析基础上，确定本领域发展的主要目标，建立由速度、规模、结构等指标构成的指标体系，并区分约束性和预期性指标。
四是重点任务。主要针对本领域发展目标及目前存在的薄弱环节，确定在规划期内可能取得创新和突破的方面，提出各子领域发展的分项目标、重点任务和时间安排。
五是空间布局。主要提出空间布局方面的任务。例如，重大基础设施建设类、重要资源开发利用类专项规划主要明确设施建设、资源开发的战略节点、骨干线网布局；生态环境保护类、需要国家调控或扶持的关键领域主要明确分区域发展重点。
六是重大项目。主要明确保障目标任务实现的重大工程、重大项目及具体内容，主要集中在重大基础设施建设类、重要资源开发利用类、生态环境保护类，以及国防、公共安全、科技创新、社会事业和公共服务体系建设类规划。
七是保障实施。主要是提出保障规划任务顺利实施的政策措施和体制机制等，包括完善法律、行政法规、标准的方向和重点，财政、金融、土地、产业、投资等各类配套政策举措，组织领导、责任主体、队伍建设、监测评估、考核评价等实施机制建设。
区域规划要细化落实国家发展规划对特定区域提出的战略任务，是指导特定区域发展、制定相关政策以及编制区域内发展规划、专项规划的重要依据。“十四五”时期，区域规划要围绕深入实施国家重大区域发展战略，聚焦区域发展不平衡不充分的突出问题，重点协调解决跨行政区划、跨流域的重大问题，更好体现战略指导、地域特色、特定目的和系统综合性。
一是统筹兼顾。要从我国基本国情和所在区域的实际情况出发，建立“全国一盘棋”的框架思维，将区域放到以市场为纽带的更大区域范围的经济大系统中考虑，抓准本地比较优势，同时与周边区域规划相互衔接，避免产业结构趋同、重复建设和同质竞争。
二是突出重点。要以区域内亟须解决的重大问题为导向，针对特定区域、特定时段、特定背景的要求，设定有限的目标、可操作性强的路径，不要面面俱到。
三是动态调整。区域规划具有较强的时代属性，区域经济发展不同时期面临的任务不同，规划中提出的近期、中期、远期发展目标指标相对发展规划来说有更大的弹性，要通过及时评估、动态调整，促进区域经济实现较长时期的相对均衡发展。
一是提出发展方向。遵循发展规划的总目标和区域发展战略布局，对全国、本区域和区域周边地区经济发展形势进行预测分析，对外部环境和发展大局有正确认识，对区域自身的优势和劣势、机遇和挑战、资源和缺陷等有准确的掌握，从而提出区域发展的功能定位和战略目标，并结合区域实际，明确各行政区之间的协调机制，提出参与国际竞争的路径选择等。
二是合理谋划空间。在充分考虑资源环境承载能力等条件和劳动力、资本、土地等资源禀赋前提下，划定区域发展的“三区三线”，对区域内各市县的城市、工业、农业、旅游区、生态保护区、基础设施、休闲娱乐和公共服务设施等各种功能区在空间上进行划分，明确各类区域空间结构、土地使用和开发建设的基本原则，同时对远期利用作出展望和安排。
三是确定产业布局。结合区域产业结构、产业特点、地域分工状况、产业竞争力和未来发展趋势，确定各功能分区主导产业的发展方向、重点企业培育和集群构建、产业发展的政策环境设计、重点项目布局的基本原则和具体方案。
四是布点基础设施。对交通运输、邮电通信、给排水、供电供气、能源仓储等生产性基础设施和商业服务、文化教育、医疗卫生、金融贸易、园林绿化等社会性基础设施进行现状分析，并根据人口和经济社会发展要求，预测未来对各种基础设施的需求量，按照区域化、生态化、网络化原则，合理确定各种设施的数量、等级、规模及空间分布。
五是明确环保策略。要统筹考虑区域发展和环境保护的关系，深入分析不同板块经济与环境发展形势，剖析资源环境问题产生的深层次原因，以经济社会发展为基础，以环境容量和生态功能区划为重要依据，研究提出差别化的生态环境保护策略。
六是提出区域政策。要科学制定区域的产业、财政、税收、土地、开放等宏观政策，并提出更符合发展要求的用工、物流、价格、人才等具体政策。
空间规划要细化落实发展规划提出的国土空间开发保护要求，为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。同时，要按照党中央、国务院决策部署要求，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为统一的国土空间规划，推进“多规合一”。
一是提高科学性。要充分体现国家意志和国家发展规划的战略性，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定三条控制线以及各类海域保护线，坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，推进生态系统保护和修复。
二是加强协调性。要强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，加强部门合作、上下联动，推动区域协调发展、城乡融合发展、陆海统筹发展，形成“一本规划一张蓝图”。
三是注重操作性。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。
一是战略目标。要落实国家发展规划要求，根据自然资源禀赋、经济社会和城镇化发展阶段以及人口消费等变化趋势，分析风险问题、研判发展趋势，制定国土空间开发保护总体战略目标，从空间管控、资源配置、保护修复等方面提出分阶段规划指标。
二是空间格局。统筹确定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界和海洋保护利用控制线总体格局、重点区域规模。沿海省份要明确海洋功能区的空间布局、开发保护重点、发展时序和无居民海岛功能定位。
三是资源配置。要统筹各类自然资源和能源保护与利用，明确开发利用的总量、结构和时序，严格重要生态空间的特殊管控，对永久性基本农田实行特殊保护。
四是国土综合整治和生态修复。要遵循山水林田湖草生命共同体理念，注重统筹陆海、城乡空间以及流域上下游，坚持自然恢复为主，明确生态保护修复的目标、任务、重点区域和重大工程，制定具体行动计划和进度安排，实现国土空间生态整体保护、系统修复和综合治理。
五是实施保障。要根据不同主体功能定位，制定差异化的指标体系、配套政策和考核机制。细化三条控制线管控细则，严格空间准入、用途转换，实现分级分类管控。完善自然资源资产产权、自然生态空间用途管控、国土空间开发保护等制度。
省级和市县级规划体系与国家发展规划体系基本一致，具体编制原则和要素可参照国家发展规划和其他各类规划。在规划内容上，既要落实国家战略意图，与国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划充分衔接，与相邻地区的规划做好协调，又要结合当地实际，体现自身特点和特色，体现地方发展需要，因地制宜指导发展。
地方发展规划是国家发展规划的落实，要确定本地区未来五年经济社会发展的战略方向、基本目标和要解决的重大问题及更长时期内发展思路，包括本地区经济社会发展目标指标，产业结构优化升级方向，科技、人口、资源能源等要素配置方式，各项改革推进落实，生态环境保护和保障改善民生具体要求，国家重大项目在本地区的布局和配套建设等内容，既要体现全国经济社会发展的战略方向，又要体现地方发展潜力和条件。
地方专项规划是各地方及有关部门指导制定各领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算、制定相关政策的依据，主要应聚焦本地公共服务、基础设施等领域建设。从编制层级看，省级基本和国家保持同步，市级各不相同，县级除了少数经济比较发达的县级市应根据当地经济社会发展情况并结合上级五年规划要求编制专项规划外，其余基本不编制专项规划。
地方区域规划是针对省（区、市）内某个特定的、跨行政区的区域编制的规划，是使地区生产力合理布局、各项建设事业协调发展的重要手段。要更加关注宏观性、全局性和单一城市无法解决的重大问题，对区域内各系统进行全面考虑，对经济社会各部门进行统筹安排。
地方空间规划要从空间上落实国家、地方发展规划和国家重大区域发展战略要求。编制时要坚守底线绿色发展，提升国土空间利用质量和效益；要整合主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用总体规划等，推进“多规合一”；要以人为本推动高质量发展，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀；要立足本地区实际、突出地域特色，避免“千城一面”，提升空间规划现代化水平。
“十四五”时期，要以提高发展质量、提升经济效率、促进社会公平、增强可持续性为导向，调整优化各项政策设计，努力形成各方面政策协同配合、良性互动的高质量发展政策体系。要适应高质量发展要求创新和完善宏观调控，加强政策统筹，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，进一步提升宏观调控预期引导和管理能力。要持续推进创新驱动和产业转型升级，强化创新第一动力、人才第一资源对支撑高质量发展的作用，培育壮大新动能，改造提升传统动能，推动互联网、大数据、人工智能等与实体经济深度融合。要深化改革扩大开放，加快构建更加完善的要素市场化配置体制机制，打造国际一流营商环境，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。要健全民生保障和社会发展政策，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，提高居民收入水平，推进基本公共服务均等化，建立健全多层次养老保障体系，提升防灾减灾救灾能力。