“十四五”时期是加快推动绿色循环低碳发展的关键时期，必须贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想，以习近平总书记关于绿色循环低碳发展的重要论述为指导，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，做好绿色循环低碳发展有关规划编制工作，同时将绿色循环低碳发展作为总体规划以及专项规划、区域规划、空间规划编制的指导要求和重要内容。要以绿色高质量发展为主题，以“一轮两翼”（以绿色技术创新为驱动轮、以可持续生产和消费为两翼）为主线，推动绿色发展由以关键领域和民生行业为重点转向以城市绿色发展为引领和主要载体，从以生产端为重点转向以绿色消费革命为抓手，大力优化经济结构、能源结构、运输结构，大力发展绿色农业、绿色工业和绿色服务业，大力推广效率提升、环境保护、生态修复等绿色技术，大力倡导绿色消费、绿色出行、垃圾分类等生活方式，大力构建市场化、法治化、制度化的政策导向机制，加快生产生活方式全面绿色转型，加快推动生态文明建设和美丽中国建设，助力开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

规划编制必须贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想，以习近平总书记的重要论述为指导，把重大意义、基本原则、重点任务、方法要求等贯穿于规划编制的各个方面和全过程。

一、坚持把“绿色”作为“十四五”相关规划的底色

编制并实施五年规划是中国治国理政的重要手段和方法，从一定意义上讲，新中国的发展史就是制定、落实一部部五年计划（规划）的发展史，也是体现党对经济工作领导的历史。我国绿色循环低碳发展的能力和效果，也是通过若干个五年规划的制定和推进不断提升和体现的。从计划经济向市场经济转型的过程中，规划的内容和作用与时俱进不断变化，但规划体现出的贯彻党的路线方针政策的本质没有改变，凝聚全党全国对经济社会发展的阶段性目标、原则、重点、措施的共识没有改变。习近平总书记高度重视规划的编制工作，曾亲自担任中共中央“十三五”规划建议文件起草组组长。为了起草好文件，习近平总书记召开多次会议、开展多次调研、批准多个重大课题研究，作出一系列重要批示指示。2015年9月，习近平总书记明确提出，生态文明建设是“十三五”规划的一个重点方向。“十四五”规划是我国全面建成小康社会之后，实现两步走战略的第一个五年规划。根据党的十八大以来的新要求、新部署，“十四五”规划将是一部把生态文明建设放在更加突出重要的位置，把绿色循环低碳发展作为重大关键举措的，以“绿色”为底色的宏伟规划。无论是生态文明建设方面的规划，还是经济社会发展其他领域的规划，都要把“绿色”作为底色，坚持生态优先、绿色发展，把绿色循环低碳发展的要求融会贯通到规划《纲要》和各专项规划编制中。

二、深刻领会规划编制的指导思想

规划编制的过程，就是把习近平总书记重要论述描绘的宏伟蓝图落实到规划这个工笔画的过程，要把习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的价值观，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的发展观，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的民生观，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的历史观，“人与自然和谐，尊重自然，顺应自然，保护自然”的自然观等一系列重大理论创新，贯彻落实到规划编制之中。

规划编制的指导思想是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想，落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，立足我国基本国情和发展阶段，突出以人民为中心的发展思想，准确研判机遇与挑战，实事求是、遵循规律，着眼长远、统筹兼顾，把“十四五”时期绿色循环低碳发展目标、工作思路、重点任务全方位、全过程贯穿到经济社会发展之中，推动高质量发展。

要以改革的精神编制规划。十九届四中全会指出，要完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。这一要求既体现了规划制度的持续性，也提出了完善制度的要求。“十四五”规划的重点和难点之一，是面对一系列重大体系的构建和重大制度的调整，规划编制本身如何适应和如何落实的问题，这就必须通过改革来实现。新时代，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列与绿色循环低碳发展相适应的体系和制度改革举措，包括建立健全绿色循环低碳发展的经济体系、构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系、完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系、构建市场导向的绿色技术创新体系、构建清洁低碳和安全高效的能源体系、健全资源节约集约循环利用政策体系、优化生态安全屏障体系、建立责任追究的生态环境保护体系、优化政府职责体系，完善绿色生产和消费的法律制度、实行资源总量管理和全面节约制度、普遍实行垃圾分类和资源化利用制度、完善主体功能区制度、健全自然资源产权制度及国土空间规划和用途统筹协调管控制度、加快建立自然资源统一调查评价监测制度、健全海洋资源开发保护制度、健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度、完善天然林保护制度、完善生态环境保护法律体系和执法司法制度、落实资源有偿使用制度、建立并完善排污权交易制度等。这些体系和制度有些已经建立并在不断完善，有些正在建立，要把这些体系和制度与“十四五”规划紧密结合。

在实际工作中，一是要以习近平总书记重要论述为指导开展规划编制等工作；二是要大兴调研之风，掌握第一手资料，从调研中发现问题和提出解决问题的方法；三是要认真研究关键性问题，对重大问题开展专题研究，提出解决办法；四是在规划编制过程中要认真听取各方面的意见，真正把党的要求、人民的企盼和各市场主体的行动有机统一到规划之中。

三、把握编制规划的基本原则

（一）坚持问题导向

习近平总书记指出，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。我国不同区域之间资源禀赋、环境容量、发展阶段、经济水平、群众关注重点、主体功能定位等都不尽相同，所以推动绿色循环低碳发展的难点重点、制约因素也不尽相同。必须坚持问题导向，坚持一切从实际出发、实事求是，认真研究分析制约本地区、本行业绿色循环低碳发展的关键问题，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，有针对性地解决。从宏观上看，经过改革开放以来的快速发展，我国农产品、工业品、服务产品的生产能力迅速扩大，但提供优质生态产品的能力并未普遍提高，这就要求我们尽快补上生态文明建设这块短板，切实把生态文明的理念、原则、目标融入经济社会发展各方面，贯彻落实到各级各类规划和各项工作中。

（二）坚持底线思维

习近平总书记强调，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。2015年7月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议时提出，要围绕落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求，针对决策、执行、监管中的责任，明确各级领导干部责任追究情形。底线思维根植于马克思辩证唯物主义思想，也传承了中国传统文化中的忧患意识。在生态文明建设中要树立底线思维，一是因为生态环境的良好与否与人民的身体健康密切相关，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的重大论断，就是底线思维在生态文明建设中的具体表现。二是坚持底线思维也是政治问题。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线。三是守住底线思维也是守住法律红线的要求。党的十九大要求建立绿色生产和消费的法律制度，十九届四中全会提出，加快建立健全统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，国家制定了资源节约和环境保护方面的法律法规，对各类违法行为明确了惩处措施，都是底线思维的体现和要求。

重大约束性指标设定也是守住底线思维在规划中的重要体现。正因为是“底线”和“红线”不可逾越，所以在提出和制定时一定要慎之又慎。约束性指标是“底线”和“红线”的载体或表达，必须经过科学论证，要与政治保障（考核）、价值导向（学习教育）、法律支撑（依法处罚）有机结合。

（三）坚持因地制宜

习近平总书记指出，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效聚集。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用；生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品。各地区要按照习近平总书记的重要指示要求，立足优势，挖掘潜力，扬长避短，完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，合理分工，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，切实把比较优势转化为竞争优势。要认真研究指标的分解范围、层次和渠道，有些指标需要设定为全国性指标，而有些指标则需要设定为地区性或者行业性指标；有些指标需要分解并做好全国与地区目标任务的对接衔接，有些指标则不宜层层分解，而是需要通过强化普遍性的法律要求或者激励政策来实现。

（四）坚持政府作用与市场作用统一

习近平总书记指出，要更加注重使市场在资源配置中起决定性作用，重视和善于激发微观主体活力，政府要集中力量办好市场办不了的事，履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责。把市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”都用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。要完善政府在推动绿色循环低碳发展、生态环境保护方面的职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会的关系。深入推进资源环境公共领域简政放权、放管结合、优化服务，深化资源环境公共领域行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。要进一步完善价格、财税、投资、金融等政策对市场的引导性作用，大力推动节能环保商业模式创新，使更多的社会力量投入绿色循环低碳发展中。要积极推行用能权、用水权、碳排放权、排污权等交易制度，切实使节能减排主体得利，降低全社会的资源环境成本。

经济绿色转型是绿色循环低碳发展的关键。要坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济发展的做法，加快推进工业、农业、服务业绿色转型，大力发展绿色产业，发展绿色供应链，构建绿色高效的产业体系。

一、推进传统产业绿色升级改造

（一）优化工业生产体系布局

优化工业生产布局，就是要摒弃“撒豆子”式的粗放发展布局，根据资源禀赋和环境容量科学规划、合理布局生产力，走集约式、紧凑式、高质量的发展道路。一是合理划定工业生产空间。结合本地区工业已有布局，合理布局生产空间、生活空间、生态空间。建立省、市、县生产规划统筹制度，利用遥感、地理信息系统、全球定位等新兴空间技术，依据资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性成果，确定资源环境承载状态和潜力，科学确立生产区域边界。二是促进生产区域集约紧凑发展。适度集中生产空间，提高土地利用强度，以资源利用效率提高、科技创新和产品附加值提升创造发展空间，实现减量不减速。同时通过压缩生产空间，遏制生产空间无序蔓延对城镇生活居住功能的影响，减少生产空间与生活空间混杂布局。三是继续推进供给侧结构性改革。依法淘汰落后产能和化解过剩产能，扎实推进“散乱污”企业治理。在这个过程中，注意要以整改提升、搬迁入园为主，尽可能保住企业的生机，切忌“一刀切”，减少直接取缔比例。同时，鼓励不同行政区域间打破区域界线，开展园区共商共建活动。

（二）推进产业园区绿色化改造

当前，我国已全面进入了园区经济时代，截至2019年10月，我国共有各类国家级开发区628家，省级开发区2 053家，各类产业园区15 000多个，对整个中国经济的贡献达到30％以上。可以说，产业园区是“十四五”生产体系绿色化的主战场，抓住产业园区绿色化就是抓住了绿色发展的“牛鼻子”。各地区应结合自身产业园区实际，抓好以下几项重点工作：一是构建园区产业循环体系。全面摸排现有产业园区土地、能源、水资源利用及废物排放等方面情况，加强园区能源资源的梯级利用和系统优化，推动不同行业的企业以物质流、能量流为媒介进行链接共生，促进园区内产业循环耦合，实现原料互供、资源共享，全面提高资源产出率。二是加强园区能源环境基础设施建设。推进园区内排水和污水处理、再生水回用、危废收集处置、固废处置及资源化利用、污泥干化处置等环境基础设施共建共享，减轻企业环保负担。促进园区建设电、热、冷、气等多种能源协同的综合能源项目，提高园区整体能源利用效率。三是打造绿色循环低碳的新建园区。对新建园区，要从设计开始贯穿绿色发展理念，明确选址、环保、能耗、水耗、物耗、产业循环链条等准入标准，促进企业入园发展，全面提高新建园区绿色化水平。

（三）抓好重点行业绿色化改造

深化供给侧结构性改革，不仅要加快培育发展新产业、新业态，更要推动传统产业“老树发新芽”，大幅提高资源产出率和清洁生产比率，在优化升级中形成新动能。一是把传统产业绿色化工作做细做实。行业本身并没有粗放和精细之分，传统行业通过技术升级、工艺升级、设备升级后，资源利用效率提高、污染排放减少，同样是促进高质量发展的重要引擎。各地区应以自身产业特点为基础，着力提高钢铁、石油、化工、有色、煤炭、电力、矿冶、纺织、建材、造纸等行业的绿色化水平，一业一策甚至一企一策地制定绿色提升改造计划，更新工艺流程、提升能源效率、减少污染物排放。二是全面推进绿色生产。对于“双超双有高耗能”行业，各地区各部门应当按照《清洁生产促进法》有关要求，制定相关管理办法，列出企业名单，推行清洁生产强制审核，加大对不达标企业的处罚力度。同时，对于清洁生产审核暴露出来的问题，地方政府、行业组织要同企业一起查原因、想办法，加大技术服务支撑力度。三是推动地方特色产业绿色化。对于本地区有品牌、促就业、有支撑能力的特色产业，鼓励地方对标国际先进水平，自行探索和建立细分特色行业的升级改造、清理、退出标准，引导全行业自觉提升绿色化水平。

（四）加强能源供应体系绿色转型

我国是世界上最大的能源消费国和生产国。一方面，我国的可再生能源装机和发电能力已处于世界领先地位；但另一方面，对煤炭等化石能源的依赖短期内不可能完全改变，建设绿色低碳的能源供应体系还有一个攻坚克难、爬坡过坎的过程。一是持续促进清洁能源发展。继续扩大风电、光伏发电规模，因地制宜发展水电、光热发电、地热能、海洋能、生物质能，进一步降低可再生能源发电成本。加快电力系统调峰能力建设，积极探索采用化学电池、物理方式、制氢等新兴储能方式，提升清洁能源消纳水平。稳妥有序推进沿海核电建设，完善核燃料生产、废燃料处理和放射性废物处置设施。二是推动化石能源清洁高效开发利用。加快现役煤电机组升级改造，新建大型机组采用超超临界等最先进的发电技术，建设高效、超低排放煤电机组，推动实现燃煤电厂主要污染物排放基本达到超低排放水平。积极发展热电联产和生物质耦合供热，推进煤电清洁高效发展。科学规划煤制油和煤化工产业布局，稳步推进煤制油和煤化工能力建设。推广煤矸石返井、保水开采、充填开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术。三是提高能源智能化绿色化程度。依托新能源、储能、柔性网络和微网等技术，实现分布式能源的高效、灵活接入以及生产、消费一体化，依托能源市场交易体系建设，逐步实现能源网络的开放共享。推动多种能源的智能定制，合理引导电力需求，鼓励用户参与调峰，培育智慧用能新模式。

（五）推进农业绿色发展

农业是立国之本。近年来，我国粮食产量保持高位水平，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品等供给充裕，但农业资源透支、农业面源污染加重的问题还比较突出。“十四五”期间，必须统筹好产品产量、绿色发展、农业效益和农民收益的关系，深入推进农业供给侧结构性改革，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。一是落实农业绿色发展相关制度。落实农业功能区制度，推动优化发展区、适度发展区、保护发展区划定工作。完善农业资源环境管控制度，强化耕地、草原、渔业水域、湿地等用途管控，严控围湖造田、滥垦滥占草原等不合理开发建设活动对资源环境的破坏。二是大力发展绿色种养殖。各地区应加大生态种植、生态养殖、种养结合的支持力度，增加优质农产品、地方特色农产品供给，畅通销售渠道。三是大力推进节水农业，推广喷灌滴灌微灌、水肥一体化等技术。四是推行水产健康养殖，合理确定湖泊、水库、滩涂、近岸海域等养殖规模和养殖密度，探索区域农业循环利用机制，实施粮经饲统筹、种养加结合、农林牧渔融合循环发展。五是加大农业农村污染治理。进一步加强耕地的可持续利用，实施农药兽药使用减量和产地环境净化，提高施肥施药的精准化程度。进一步提高畜禽粪污的处理和资源化利用水平，推进秸秆综合利用，加强农膜污染治理。

二、大力发展绿色产业

（一）加快培育绿色产业市场主体

培育环境治理和生态保护市场主体是适应高质量发展、培育新的经济增长点的现实选择，也是生态环境保护由过去的政府推动为主转变为政府推动与市场驱动相结合的客观需要。各地区应切实摸清区域内绿色产业市场主体底数，及时掌握市场和企业发展动态，营造良好竞争环境，培育好本地区的绿色产业市场主体。一是培育市场骨干企业。要加大龙头企业支持力度，打造一批具有国际竞争力的龙头企业，同时也要形成一批拥有自主知识产权和专业化服务能力的专精特新企业。二是搞好节能环保领域创业创新，鼓励掌握核心技术的研发人员自主创业，加快科技成果转化。三是激发民营环保企业活力。民营绿色企业是绿色产业的活力之源，各地区要充分激发民营企业在节能环保领域的创新活力，引导民营资本参与环境治理和生态保护项目建设。鼓励国有资本和民营资本通过项目合作、混合所有制改革等方式，实现共同发展。

（二）促进绿色产业规模化集聚性发展

目前，我国绿色产业特别是节能环保产业以中小型企业为主，产业集中度低，小、散、弱特征明显。相关行业协会数据显示，全国以节能服务为主营业务的公司有5 000多家，上市公司仅十余家。现有的4万多家环保企业中，近90％属于小微企业，国内外上市企业仅百余家。绿色产业迫切需要提高产业集中度，提高整体竞争实力。一是推进绿色产业基地建设。“十四五”期间，在全国推进一批国家绿色产业基地建设，各地区可以集中整合区域内重点绿色企业，谋划绿色产业集聚区和专业性园区，加强技术支持、融资支持、产业链配套，加快形成开放、协同、高效的绿色产业体系。二是支持优势企业做大做强。遵循市场规律，发挥好优势企业的带动和孵化作用，支持优势企业合法合规推进兼并重组，进一步优化资源配置和产业格局。三是推进绿色产业混合所有制改革。按照市场化原则，发挥国有企业和民营企业各自优势，探索进行节能环保、清洁生产、清洁能源等领域的混合所有制改革。

（三）推动绿色服务模式创新

推动绿色服务模式创新，可以进一步提高绿色服务的专业化水平，满足更加个性化的绿色服务需求，从而激发绿色市场活力。一是加快发展节能服务业。进一步完善合同能源管理商业模式，根据不同客户要求，采取费用托管、节能量保证等商业模式。促进节能服务业进一步向生产和运维环节延伸，实现全周期节能改造。提升系统服务能力，推动节能服务由设备、项目为主向系统性、区域性能源系统优化转变。二是发展环境污染第三方治理。进一步开放市场，深入推进环境基础设施建设、投资、运营的市场化，规范政府和社会资本合作（PPP）等第三方污染治理模式和运营机制。进一步明确项目的绩效考核指标体系和污染治理第三方的法律责任。对政府负有支付义务的项目，应根据相关规定纳入预算。三是开展小城镇、园区环境综合治理托管试点、环境服务试点和环境导向的城市开发（EOD）模式试点，鼓励先行地区推行环境整体托管，在电力、化工、钢铁等行业探索污染治理托管模式。推行资源循环利用服务。将“互联网+回收”作为主要方向，推进垃圾分类、收运系统与再生资源回收系统的融合。推进绿色包装服务，鼓励以市场方式建立逆向物流体系，提高包装物的重复利用率和资源化率。

（四）营造公平公正、充分竞争的市场环境

发挥市场的决定性作用，加强规范性引导，构建竞争充分、公平公开、充满活力的市场体系。一是进一步简政放权优化服务。落实商事制度改革，优化节能环保项目审批流程。强化对节能环保项目的环境绩效管理，减少政府对项目技术方案、技术路线等的干预。二是营造良好的市场环境。各地不得以任何形式设立影响统一市场的限制性规定，加快放开石油、化工、电力、天然气等节能环保竞争性环节。探索建立以技术标、质量标为主的环境基础设施招投标机制。强化节能环保市场主体的信用管理，相关失信记录要纳入全国信用信息共享平台。强化纠纷处理，建立行业纠纷快速解决机制。

三、完善绿色供应链

（一）加强绿色供应链制度建设

绿色供应链指企业将绿色原则纳入供应商管理机制，要求供应商提供的产品符合节能、环境、生态等有关要求。推行绿色供应链，有利于通过商业自律促进行业绿色水平整体提升，体现了企业的社会责任，有利于维护社会公共利益。我国绿色供应链正处于起步阶段，其影响的广度、深度还有待进一步提高，需要用各种制度予以激励和规范。要鼓励企业开展绿色设计，选择绿色材料，实施绿色采购，选用绿色工艺，推行绿色包装，落实生产者责任延伸制度，实现产品全产业链、全生命周期的绿色环保。对电器电子、汽车、钢铁、制革、纺织等产业链条完备、集群发展特色明显的园区，要通过激励下游企业进行绿色采购，倒逼上游供应商、采购商对生态设计、原料选择、制造过程、物流、回收及最终处置等环节进行绿色化改造，通过行业整体的力量尽可能减少对环境的负面影响。要制定绿色供应链激励机制，对实现绿色供应链管理的企业给予表彰奖励，积极探索建立我国绿色供应链管理的激励约束机制。

（二）以重点企业为抓手构建绿色供应链体系

在绿色发展已成为全民共识的当下，企业主动建立绿色供应链，可以树立产品安全可靠、承担社会责任的绿色形象，还可以与上下游企业建立联盟，实现强强联合、优势互补，为整个供应链上的企业带来更多的效益。各地区应结合自身实际，选择积极性高、环境责任心强、具有行业主导地位的重点企业开展绿色供应链建设，指导相关企业对上游企业在节能、节水、资源产出率、环保排放等方面进行规范，引导上游企业融入绿色供应链建设。适时将重点企业的绿色采购及相关供应链标准向全行业推广，提升行业整体绿色化水平。

提高资源利用效率是人类社会发展的永恒主题。要以能源、水资源、建设用地、矿产资源为重点，完善能耗、水耗、建设用地强度和总量“双控”制度，加强重点领域管理，加快推进技术进步，大力发展循环经济，切实提高资源利用效率。

一、加强节能和提高能效

（一）完善能源消费总量和强度“双控”制度

实行能耗总量和强度“双控”，主要目的是提高能源利用效率，促进产业结构和技术水平不断优化升级，减少污染物排放，实现高质量发展。“十四五”期间，要进一步完善能耗总量和强度“双控”，鼓励节能提高能效，鼓励使用可再生能源，保障合理用能，限制过度用能。一是科学制定地区能源消费总量目标。一个地区未来五年的能源消费总量，除了城镇化、信息化的增长外，必须考虑重大项目建设、投产所带来的能耗增量。能源消费总量目标的制定，必须充分平衡好经济高质量发展和能源的高效利用，各地区、各年度的目标，也必须在五年内、在全区域中做好计算和平衡，防止“寅吃卯粮”。二是在分解总量目标的同时，必须充分考虑未来重大项目布局、地方特点、未来发展趋势等，做好国家目标和地方目标的衔接，该保障的一定要保障好，该控制的坚决控制住。三是做好总量目标和强度目标的协调。既要尽力而为，又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区，能耗总量控制目标要有适当的弹性。“十四五”也要贯彻好这个原则，对超额完成强度目标的地区，总量目标可以适当给一些奖励。但目标对地方要有约束力，要形成一定压力，不能不使劲也能完成，否则就不是“尽力而为”了。

（二）提高重点领域能源利用效率

能源利用效率的提高涉及经济社会生活的方方面面，既要从总量上设定“天花板”，也要找准抓手，着力提高工业、建筑、交通、公共机构等关键领域能源利用效率。在工业节能方面，要严控高耗能行业违规乱上项目、乱铺摊子，大力推动节能改造，推进工业企业能源管控中心建设，确保单位工业增加值能耗大幅下降。在建筑节能方面，提高绿色建筑建设标准，进一步提高绿色建筑比例，继续推进既有居住建筑节能改造，将节能改造作为老旧小区改造的重要组成部分。推进利用太阳能、浅层地热能、空气热能、工业余热等解决建筑供暖需求。在交通运输节能方面，加快推进综合交通运输体系建设，推广甩挂运输等先进组织模式，提高多式联运比重。提高交通运输工具能效水平，大力发展公共交通，大力推广节能环保汽车、新能源汽车等，支持相关配套设施建设。在公共机构节能方面，深入推进公共机构以合同能源管理方式实施节能改造，积极推进政府购买合同能源管理服务，探索用能托管模式。此外，各地区还可根据自身特点，抓好商贸流通、农业农村等重点领域节能。

（三）实施重点节能工程

实施重点节能工程对节能技术进步起着非常重要的推动作用。要加快推进电力、钢铁、有色、建材、石油石化、化工等重点耗能行业节能改造，组织实施余热余压利用、锅炉（窑炉）改造、电机系统改造、煤炭清洁高效利用等工程，推动传统行业能源利用效率接近、达到或超过世界先进水平。鼓励引进第三方节能服务公司对园区、机关、医院、学校等公共机构及机场、车站、码头等大型公共建筑进行整体设计改造，实现重点区域能源梯级利用、能源系统优化和整体用能效率提高。推广绿色照明，以城市道路、隧道照明节能改造为重点实施绿色照明工程。开展高效制冷行动，加强制冷领域节能改造，重点支持中央空调节能改造、数据中心制冷系统能效提升、园区制冷改造和冷链物流绿色改造等重点示范工程。

二、加强节水和非常规水源利用

（一）促进节水型农业发展

农业是用水大户，我国用世界10％的耕地和6％的淡水资源，养活了世界20％的人口。为保持农业生产稳定发展，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，必须提高农业用水效率，做好农业节水这篇文章。一是大力推进节水灌溉。加快灌区续建配套和现代化改造，分区域规模化推进高效节水灌溉。开展农业用水精细化管理，科学合理确定灌溉定额。推广喷灌、微灌、滴灌、低压管道输水灌溉、集雨补灌、水肥一体化、覆盖保墒等技术。二是优化调整种植养殖结构。在干旱缺水地区，适度压减高耗水作物，扩大低耗水和耐旱作物种植比例。在地下水严重超采地区，适度退减灌溉面积，严格限制开采深层地下水用于农业灌溉。三是加快推进农村生活节水。在农村集中供水设施建设基础上，有条件的地区要加快推动计量收费。加快村镇生活供水设施及配套管网建设与改造。推进农村“厕所革命”，推广使用节水器具，创造良好节水条件。

（二）全面开展工业节水改造升级

随着我国工业化发展，工业对水资源的消耗量与日俱增，但我国水资源本不丰富，还需优先满足农业、生活等用水需求，工业用水必须过紧日子，全面提高工业用水效率。一是大力推进工业节水改造。完善供用水计量体系和在线监测系统，强化生产用水管理。大力推广高效冷却、洗涤、循环用水、废污水再生利用、高耗水生产工艺替代等节水工艺和技术。各地区应当支持企业开展节水技术改造及再生水回用改造，重点企业要定期开展水平衡测试、用水审计及水效对标。二是推动高耗水行业节水增效。实施节水管理和改造升级，采用差别水价以及树立节水标杆等措施，促进高耗水企业加强废水深度处理和达标再利用。各地区要根据自身情况，在电力、钢铁、纺织、造纸、石油石化、化工、食品和发酵等高耗水行业建成一批节水典型企业。三是积极推行水循环梯级利用。推进现有企业和园区开展以节水为重点的绿色高质量转型升级和循环化改造，加快节水及水循环利用设施建设，促进企业间串联用水、分质用水，一水多用和循环利用。“十四五”新建园区要在规划布局时，统筹供排水、水处理及循环利用设施建设，推动企业间用水系统集成优化。

（三）加强城镇节水降损

各地区在推进城镇建设和管理中，要充分认识到节水工作的系统性、艰巨性、长期性，把节水落实到城市规划、建设、管理各环节，实现优水优用、循环梯级利用。一是全面推进节水型城市建设。继续落实城市节水各项基础管理制度，推进城镇节水改造；结合海绵城市建设，提高雨水资源利用水平；以城市生态景观、园林绿化、道路清扫、车辆冲洗和建筑施工为重点，优先使用再生水，提升再生水利用水平。二是大幅降低供水管网漏损。各地区要全面排查区域内供水管网现状，提出建设改造方案，建立精细化管理平台和漏损管控体系。推进城镇供水管网分区计量管理，协同推进二次供水设施改造和专业化管理。三是严控高耗水服务业用水。从严控制洗浴、洗车、高尔夫球场、人工滑雪场、洗涤、宾馆等行业用水定额。推进高耗水服务业运用循环用水技术、设备与工艺，优先利用再生水、雨水等非常规水源。

（四）加大非常规水源利用规模

非常规水源是我国水资源的重要补充，是从根本上缓解水资源短缺的重要途径。特别是在常规水资源禀赋差，但非常规水资源丰富的区域，非常规水源的利用对于工业化、城镇化都具有关键性的支撑作用。一是充分利用海水资源。沿海地区高耗水行业和工业园区用水要优先利用海水，在离岸有居民海岛实施海水淡化工程。加大海水淡化工程自主技术和装备的推广应用，逐步提高装备国产化率。沿海严重缺水城市可将海水淡化水作为市政新增供水及应急备用的重要水源。二是加强其他类型非常规水源利用。加强再生水、海水、雨水、矿井水和苦咸水等非常规水源多元、梯级和安全利用。各地区应将非常规水源强制纳入水资源统一配置，逐年提高非常规水源利用比例。统筹利用好再生水、雨水、微咸水等用于农业灌溉和生态景观。新建小区、城市道路、公共绿地等因地制宜配套建设雨水集蓄利用设施。

三、加强矿产资源高效利用

（一）强化矿产资源规划管控

矿产资源不可再生，必须强化开发管控，严格有序利用。一是加强源头管控。各地区应科学编制矿产开发规划，对重要矿产按照空间划开、时间错开、有序开发的要求，合理设置矿业权。严格审查矿产资源开发利用方案中开采顺序、开采方法和选矿工艺，严控“三率”达标。二是强化综合勘查和利用。在勘查评价主要矿种的同时，对共伴生矿产进行综合勘查和综合评价。对采选产生的废石、矸石等废弃物，采取提取有用组分、制作建材、加工成新型材料、井下充填等多种方式，进行资源化利用。三是深化监管改革。推进矿业权人勘查开采信息公开公示，督促其落实主体责任。指导建设单位合理选址，避免压覆或少压覆重要矿产资源，同时将开矿造成的生态环境破坏降到最低。

（二）推进矿产企业绿色技术和工艺改造

矿产资源勘查开发不仅要树立绿色发展理念，也要具备先进适用的绿色技术。各地区应着力完善矿产资源领域各项技术指标，发挥强制和引领作用，引导相关企业提高绿色发展水平。一是构建协同创新机制。依托国家工程技术研究中心、重点实验室及各级科技创新平台，支持和鼓励矿山企业、科研院所、高校等产学研有机融合，大力研发先进技术。在煤炭资源绿色开发、天然气水合物探采、油气与非常规油气资源开发、金属资源清洁开发、盐湖与非金属资源综合利用等方面，突破一批核心关键技术。二是推广应用先进技术。建立矿产资源节约和高效利用先进适用技术推广平台，畅通矿山企业获取先进技术信息渠道，引导研发单位指导矿山企业应用先进适用技术，实施升级改造，提高机械化、信息化、智能化水平。

（三）加快建设绿色矿山

加快推进绿色矿山建设，将绿色矿山相关要求由行业领先逐步转化为准入门槛，创新资源节约集约和循环利用的产业发展新模式和矿业经济增长的新途径。一是推进绿色矿山标准精细化。各地区要结合实际，在绿色矿山基本要求的基础上，细化形成符合地区实际的绿色矿山地方标准，明确矿山环境面貌、开发利用方式、资源节约集约利用、现代化矿山建设、矿地和谐和企业文化形象等绿色矿山建设考核指标要求。二是示范引领和整体推进相结合。在已有绿色矿山的经验基础上，着力探索总结技术体系、标准体系、产业模式、管理方式和政策机制创新，解决布局优化、结构调整、资源保护、节约集约、综合利用、地上地下统筹等重点问题，在时机成熟时向全域推进绿色矿山建设，打造形成布局合理、集约高效、环境优美的绿色矿业发展样板区。三是加大政策支持力度。对实行总量调控矿种的开采指标、矿业权投放，优先向绿色矿山和绿色矿业发展示范区安排。符合协议出让情形的矿业权，允许优先以协议方式有偿出让给绿色矿山企业。在土地利用总体规划调整完善中，要将绿色矿山建设所需项目用地在土地利用年度计划中优先保障。

四、加强土地资源高效利用

（一）严格建设用地规模管控

随着城镇化过程的深入，必须走总量控制、存量挖潜、效率提高、集约发展的土地节约集约高效利用之路。一要逐步减少新增建设用地规模。要注意新增建设用地规模同国民经济和社会发展规划、节约集约用地目标要求相适应，从严控制特大城市新增建设用地。二要着力盘活存量建设用地。加快闲置土地的收储和处置，探索建立闲置低效利用土地的闲置处罚和开发激励机制，支持地方政府制定存量用地回购和转让政策。三要提高建设用地利用效率。严格设置城市建设用地开发强度和土地投资强度等指标，促进城市紧凑发展。健全空间利用管理制度，推进地上地下复合立体开发，不断创新城市基础设施、交通基础设施、公共服务设施等公共空间的土地综合开发利用模式。

（二）合理统筹土地资源利用方式

我国虽然已有较为完善的土地资源利用管理制度，但长期形成的粗放利用土地的现象在城市和农村仍然普遍存在，公共用地与生态用地不足，土地利用很难做到紧凑、宜居、生态。必须通过更加科学合理的统筹，做好土地利用管理，科学有序地优化国土空间。一是优化土地开发利用格局。最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成生态空间、生产空间、生活空间相互协调的城镇空间体系。二是加强用地对产业转型的支持。集约利用产业用地空间，优先保障优势产业、战略性新兴产业、先进制造业等的用地需求。三是合理调整建设用地比例结构。因地制宜调整优化用地结构，优先保障生态用地，合理规划生活用地，集约利用生产用地，保障农业生产和农民生活的建设用地。

（三）提高土地资源市场配置效率

土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场改革的重要内容。“十四五”期间，要进一步推进土地要素市场化配置，强化土地一、二级市场联动，提升土地要素对经济发展的支撑效应。一是发挥市场机制的激励约束作用。继续减少划拨土地占比，完善反映资源稀缺性的土地定价机制。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。二是鼓励划拨土地盘活利用。推动闲置划拨土地入市和开发利用，提高划拨土地利用效率。各地区可依据自身发展优势，将闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于发展养老、物流、服务、文化创意等产业。

（四）加大闲置废弃土地储备盘活力度

城市生活用地、工业生产用地、农业农村用地中有大量零散、分散地块，要进一步提高利用强度和利用效率。一是大力推进城镇低效用地再开发。有序推进城镇低效用地统一整理和再开发，结合城镇规划布局，依法通过协议收购、储备等方式，促进城镇低效用地再开发再利用。二是强化开发区用地内涵挖潜。提高开发区工业用地准入门槛。鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度。三是因地制宜盘活农村建设用地。深化集体建设用地制度改革，通过田、水、路、井、村的综合整治，进一步提高农村建设用地利用效率。要坚持政府统一组织和农民主体地位，维护农民土地合法权益。

五、大力发展循环经济

（一）促进资源循环利用产业发展

推动资源循环利用是解决我国资源问题的重要途径，也是解决环境问题的有力举措。一是推动产业废弃物循环利用。推动铁矿、铝土矿、铜矿、铅锌矿、金矿、钨锡矿等金属矿产和煤矿、高岭土、铝矾土、磷矿等共伴生非金属矿产资源综合利用。大力推动大宗固体废弃物综合利用，狠抓冶金渣、化工渣、赤泥、磷石膏、煤矸石、粉煤灰、脱硫石膏、电解锰渣等产业废弃物综合利用。二是加强农林废弃物资源化利用，推动农作物秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用。鼓励利用林业剩余物生产板材、纸张、活性炭及颗粒、液体燃料生物质能源等。三是促进再生资源回收利用。进一步扩大“城市矿产”示范基地规模，引导规范废弃电器电子拆解企业、报废汽车拆解企业入园发展。推动太阳能光伏组件、动力蓄电池、碳纤维材料、生物基纤维、复合材料和节能灯等废弃物的回收利用。加快废旧资源回收体系建设，东部发达地区可优先推动传统销售企业、电商、物流公司等利用销售配送网络，建立逆向物流回收体系；支持再生资源企业利用互联网、物联网技术，建立线上线下融合的回收网络。四是支持再制造产业高质量发展。进一步规范再制造服务制度，引导企业建立以售后维修体系为核心的旧件回收体系，规范发展专业化再制造旧件回收企业，建立再制造产品质量保障体系，推进汽车零部件、工程机械、大型工业装备、机电产品、办公设备等的再制造。

（二）加强城乡循环发展体系建设

一是推进垃圾分类处理与再生资源利用“两网融合”，支持建立再生资源区域分类回收和交易中心，提高废纸、塑料、玻璃、金属和废旧纺织品等再生资源回收率。二是加强城市低值废弃物资源化利用。扩展建设一批城市低值废弃物资源化示范基地，切实强化餐厨废弃物、建筑垃圾、园林废弃物、城镇污泥等低值废弃物的无害化处置与资源化利用。三是促进生产系统和生活系统的循环链接。积极发展热电联产、热电冷三联供，推动钢铁、化工等企业余热用于城市集中供暖，鼓励城市生活垃圾和污水处理厂污泥能源化利用。鼓励城市污水处理后的再生水用于城市生态补水、景观及钢铁、电力、化工等工业生产系统，开展再生水用于农业灌溉的示范应用。因地制宜推进水泥窑协同处理危险废物、污泥、生活垃圾等。

（三）健全循环经济制度体系

“十三五”时期，国家出台了一系列基础性、关键性的循环经济制度，必须把这些制度贯彻落实好，尽快形成执行有力的制度体系。一是推行生产者责任延伸制度。落实《生产者责任延伸制度推行方案》，率先在电器电子产品、汽车、铅蓄电池、饮料纸基复合包装等领域推行具体办法，加强信用评价，完善法规标准，加大政策支持，严格执法监管，积极示范引导。在总结试点经验基础上，适时扩大产品品种和领域。二是建立再生产品和再生原料推广使用制度。分类发布再生产品和再生原料标准和目录，建立再生产品（再制造产品）政府优先采购制度。推进大宗固体废弃物替代建材原料，在政府投资的公共建筑或道路中支持使用一定比例的建筑垃圾再生产品。

环境质量改善缓慢是目前我国的突出短板。必须继续打好污染防治攻坚战，加强生态系统保护修复，积极应对气候变化，使我们的天更蓝、地更绿、水更清、环境更美好，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

一、继续打好污染防治持久战

（一）深入实施大气、水、土壤污染防治

大气、水、土壤污染与人民群众健康联系最直接，感受最深刻，各界反映强烈，必须下大力气解决。一是深化大气污染防治。京津冀及周边、汾渭平原、长三角等重点区域，要继续调整优化产业结构，加大钢铁、铸造、炼焦、建材、电解铝等产能压减力度，实施大气污染物特别排放限值。加快调整能源结构，推进清洁利用，深化散煤治理，鼓励余热、浅层地热能等清洁能源取暖。积极调整运输结构，加快治理大货车污染，发展绿色交通。二是加强水污染防治。优化产业布局和规模，严禁污染型产业、企业向流域上中游地区转移。加强水源地保护，划定集中式饮用水水源保护区，深化地下水污染防治。继续推进城市黑臭水体治理，力争基本消除全国地级及以上城市黑臭水体。坚持陆海统筹，推进美丽海湾生态环境综合治理。三是扎实推进净土保卫战。在全国土地污染情况详查的基础上，各地区要主动划定重点区域、明确行业和污染物，扎实推进土壤污染防治。严格管控重度污染耕地，严禁在重度污染耕地种植食用农产品，实施耕地土壤环境治理保护重大工程。要制修订建设用地土壤污染风险管控和修复名录，建立污染地块联动监管机制。

（二）着力补齐环境基础设施建设短板

以生活污水垃圾、危废、医废等为重点，加快推动城镇环境基础设施建设和升级改造，加快补齐环境基础设施突出短板。完善污水处理处置设施，推进城镇污水处理设施扩容提标改造，完善城镇污水处理设施配套管网，加快推动污水资源化利用，城镇污水基本做到全收集、全处理，污泥无害化资源化处置率明显提高。稳步推进农村生活污水处理设施建设，因地制宜采取合理的处理办法和管理模式。完善生活垃圾分类、收集、转运、处理设施，加快建设城镇生活垃圾分类处理和资源化利用体系，大力推广生活垃圾焚烧发电，逐步限制生活垃圾填埋处置，推进农村垃圾就地分类处理。提升危险废物处置能力，鼓励危废产量大、种类单一的企业和园区配套建设危险废物收集贮存、预处理和处置设施，推动具备条件的水泥窑实施协同处置危险废物改造，加强处置监管和风险防控能力建设，实现危废全收集、全处理、无死角。加强医疗废物处理能力建设，积极推进大城市医疗废物集中处置设施应急备用能力建设，推进现有医疗废物集中处置设施扩能提质，健全医疗废物收集转运处置体系，建立医疗废物信息化管理平台，加快补齐医疗废物处理设施缺口。

（三）推进生态环境治理能力现代化

加快推进现代化环境治理体系，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，形成激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。一是明确各类主体权责。健全环境治理领导责任体系，细化完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，在明确中央和地方财政支出责任的基础上，理顺各级地方财政的支出责任，开展目标评价考核；健全环境治理企业责任体系，依法实行排污许可管理制度，落实企事业单位污染物排放总量控制主体责任，推进生产服务绿色化，提高治污能力和水平，公开环境治理信息；健全环境治理全民行动体系，强化社会监督，发挥各类社会团体作用，提高公民环保素养。二是健全环境治理市场体系。深入推进“放管服”改革，打破地区、行业壁垒，平等对待各类市场主体，加强关键环保技术产品自主创新，做大做强龙头企业，培育一批专业化骨干企业。积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范，鼓励地方开展小城镇环境综合治理托管服务。建立健全“污染者付费+第三方治理”等新模式新机制。三是建立健全法规标准体系。严格落实环境保护法律法规和标准，有条件的地方可以探索在环境治理领域先于国家进行立法，严肃查处各种违法行为，加强环境保护行政执法与司法衔接，继续深入开展环境保护督察。完善环境保护标准，立足国情制修订环境质量标准、污染物排放（控制）标准等，防止盲目提标。

二、强化生态系统保护和修复

（一）推进以国家公园为主体的自然保护地建设

自然保护地是生态建设的核心载体、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。各地区要深刻领会山水林田湖草是一个生命共同体的系统生态观，构建自然保护地整体保护网络，切实维护国家生态安全。一是推进国家公园建设。开展国家公园勘界立标，利用现代高科技手段和装备，整合提升管护巡护、科研监测、公众教育和支撑能力系统，构建天空地一体化、全覆盖、智慧化的立体保护网络。配套建设布局合理、功能完备、生态友好的基础设施。二是做好国家级自然保护区保护和修复。在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌，完善和提升资源管护、科研监测、自然教育、应急防灾、基础设施等体系。以自然恢复为主，辅以科学合理的人工措施，开展受损自然生态系统修复，连通生态廊道，促进重要栖息地恢复和废弃地修复。三是加强国家级自然公园保护。针对自然生态系统、自然遗迹和自然景观，开展自然植被和林相改造，加强自然公园保护管理、宣传教育设施建设，构建生物多样性监测体系。四是做好濒危野生动植物保护。加强珍稀濒危物种重要栖息地保护修复，开展就地保护、迁地保护、种质资源保存、人工扩繁、野外回归，促进野外种群复壮，连通生态廊道。建设野生动物救护场所、繁育基地。开展古树名木抢救保护。

（二）推进重点区域生态系统保护和修复重大工程建设

厘清不同生态重点区域的主要问题，有的放矢实施全国重要生态系统保护和修复重大工程，努力将国家生态安全屏障和重要生态系统保护好、修复好。一是实施青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程。大力实施草原保护修复、河湖和湿地保护恢复、天然林保护、防沙治沙、水土保持等工程。二是实施黄河重点生态区生态保护和修复重大工程。大力开展水土保持和土地综合整治、天然林保护、三北等防护林体系建设、草原保护修复、沙化土地治理、河湖与湿地保护修复、矿山生态修复等工程。三是实施长江重点生态区（含川滇生态屏障）生态保护和修复重大工程。大力实施河湖和湿地保护修复、天然林保护、退耕还林还草、防护林体系建设、退田（圩）还湖还湿、草原保护修复、水土流失和石漠化综合治理、土地综合整治、矿山生态修复等工程。四是实施东北森林带生态保护和修复重大工程。大力实施天然林保护、退耕还林还草还湿、森林质量精准提升、草原保护修复、湿地保护恢复、小流域水土流失防控与土地综合整治等工程。五是实施北方防沙带生态保护和修复重大工程。大力实施三北防护林体系建设、天然林保护、退耕还林还草、草原保护修复、水土流失综合治理、防沙治沙、河湖和湿地保护恢复、地下水超采综合治理、矿山生态修复和土地综合整治等工程。六是实施南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程。大力实施天然林保护、防护林体系建设、退耕还林还草、河湖湿地保护修复、石漠化治理、损毁和退化土地生态修复等工程。七是实施海岸带生态保护和修复重大工程。推进“蓝色海湾”整治，开展退围还海还滩、岸线岸滩修复、河口海湾生态修复，以及红树林、珊瑚礁、柽柳等典型海洋生态系统保护修复、热带雨林保护、防护林体系等工程建设，加强互花米草等外来入侵物种灾害防治。

（三）强化生态保护和修复支撑与监管体系

要构建现代化的生态保护和修复治理体系，必须加强生态保护和监测的科技化、信息化水平，构建国家和地方相协同的“天空地”一体化生态监测监管平台和生态保护红线监管平台。一是提升科技支撑能力。各地区应根据自身生态保护和修复任务，开展生态保护修复基础研究、技术攻关、装备研制、标准规范建设，推进服务于生态保护和修复的国家重点实验室、生态定位观测研究站、科研示范基地等科研平台建设。二是构建监测监管信息化平台。依托自然资源“一张图”和国土空间信息平台、国家生态保护红线监管平台，提高工程实施、动态监管、绩效评估等信息化管理能力和水平。开展生态状况评价监测，实施海洋生态预警监测，建设生物多样性保护管理监测信息平台，开展冰川、冻土监测工作。三是提升基层管护站点能力。完善优化森林草原基层工作站所、管护站点等布局，提高标准化建设水平。四是加强重点地区停机坪、蓄水池、应急道路等基础设施建设。开展森林草原火灾预防和应急处置、松材线虫病等有害生物防治设施建设，提升装备水平。五是提高生态风险预警能力。加强重大气象灾害和气候变化对生态安全的影响监测评估和预报预警，强化森林草原火灾预防和应急处置、沙尘暴预警及有害生物防治等气象保障服务。

三、积极应对气候变化

（一）降低碳排放强度

截至2019年底，我国单位国内生产总值二氧化碳排放较2005年降低约48.1％，已超过我国对外承诺下降40％～45％的目标。同时要看到，降低碳强度是一项长期的艰巨任务，我们必须坚决走绿色循环低碳的发展道路，综合采用调整能源结构、节能提高能效、增加碳汇等方式，切实降低单位国内生产总值二氧化碳排放。一是构建低碳能源体系。大力发展风电、光伏发电，因地制宜发展水能、地热能、海洋能、生物质能、光热发电。推动可再生能源就近消纳，加快大容量储能技术研发推广，提升电网汇集和外送可再生能源能力。因地制宜增加农村清洁能源供应，推动农村积极发展生物质能。控制和压减煤炭消费总量，提高煤炭集中、清洁、高效发电比例。二是推进工业、建筑、交通等重点领域低碳化。调整优化产业结构，深入推进供给侧结构性改革，坚决淘汰火电、钢铁、煤炭等行业的落后产能，大力发展服务业、战略性新兴产业和节能环保等绿色产业。坚持走新型城镇化道路，继续开展既有建筑节能改造，大力发展绿色建筑。大力推广新能源汽车，发展公共交通，倡导绿色低碳出行。三是着力增加碳汇。大力开展造林绿化，鼓励全民义务植树，着力加强森林抚育经营，增加森林碳汇。加大森林灾害防控，强化森林资源保护，减少毁林减林。做好湿地、草原等的保护和恢复工作，增强湿地、草原的储碳功能。

（二）积极参与全球气候治理

气候变化对我国既是挑战，又是机遇。国际上要求我国减少温室气体排放的压力还比较大，同时我国通过大幅度降低碳排放强度赢得了很好的国际声誉。我们要继续坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，建设性参与气候变化国际谈判，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，维护我国发展权益。要妥善处理好各方关系，加强与发达国家对话沟通、与发展中国家对话协作，与国际社会一道共同应对气候变化挑战。

（三）提升极端天气预测和处置能力

平均气温升高、极端天气频发已成为事实，各地区要坚持减缓和适应并重，在做好应对气候变化工作的同时，提升极端天气的预测和应对处置能力，降低因气候变化导致的经济和财产损失。一要提高重点基础设施安全运营能力。对于关系国计民生的水利、交通、能源等重点基础设施，应制定气候专项应急预案，切实提高重点基础设施对极端天气的防御能力。新建重点基础设施建设项目，应充分考虑气候变化因素。二要健全极端天气的应急和响应机制。进一步加强完善气候变化综合评估和风险管理，完善极端天气预警发布体系，加强防灾减灾应急管理体系建设。各地区应定期开展气象灾害风险普查，完善地方中小河流洪水、山洪和地质灾害风险预警业务，加强极端天气下气象灾害预警机制。

坚持以人为核心推进新型城镇化，是改善人民生活质量、增强经济社会发展动力的重大战略部署。推动新型城镇化建设，要坚持布局科学合理、设施配套完善、资源循环低碳、生态环境良好，以环境基础设施、建筑、交通、生态等为重点，大力推动绿色规划、绿色建设、绿色改造，促进人与自然和谐，提高城镇化的质量和水平。

一、推动城镇绿色建设

（一）优化城镇区域规划布局

城镇是推进工业化城镇化的重要空间、城乡融合发展的关键纽带。要做好城镇合理布局，优化城镇生态空间、生产空间、生活空间，提升人民群众的获得感、满足感、幸福感。不同城镇之间自然地理条件、经济发展状况、基础设施建设条件等都有差异，各地区要根据自身发展条件，按照绿色生态、节约集约、清洁低碳的要求，依据资源环境承载力和经济社会发展实际，合理规划城镇建设规模、开发强度和空间布局，合理划定城镇开发边界，全面整合土地利用规划，引导人口适度集聚，推动企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用与城市功能集合优化。在合理布局的基础上，要坚决避免走粗放式、扩张型城市发展的老路，加快污染产业搬迁重组，加大对“散乱污”企业的惩治力度，通过布局性调整、提升性搬迁，实现产业、人口与城市空间相协调，促进城镇可持续发展。

（二）加快城镇绿色化建设和改造

当前，部分城镇整体发展水平偏低，其中绿色基础设施是突出短板之一。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，暴露出一些县城在生活污水垃圾处理、医疗废物处置等方面的短板弱项，必须抓紧时间加快补齐。一是加强绿色能源基础设施建设。按照适度超前、功能配套、管理科学、安全高效的原则，推动城镇能源基础设施建设。根据不同自然禀赋，加大城镇清洁能源消费比重，大力推进城镇以电代煤、以电代油，电动汽车发展应与充电设施同步规划，因地制宜发展分布式能源和综合能源服务系统。在冬季取暖地区加快推进城镇集中供暖，加快工业余热、太阳能光热等低碳高效技术路线推广。二是加快城镇环境基础设施建设。因地制宜、量力而行，建设生活垃圾焚烧终端处理设施，进一步降低垃圾填埋比例。优化污水集中处理设施，提高管网收集能力，结合流域水环境质量改善目标，因地制宜推进污水处理厂提标改造，建设污泥无害化资源化处理设施。根据人口规模配置医疗废物处理处置设施，确保医疗废弃物等危险废物全收集、全处理。推进城乡厕所革命，配建补建固定公共厕所或移动式公共厕所、改造老旧公共厕所、增加无障碍厕位和第三卫生间等。

（三）强化城镇自然生态和人文价值实现

城镇建设应当有温度、有情感，必须摆脱机械模仿等弊病，因地制宜推进特色化、个性化绿色城市建设，改变城镇“千城一面”的发展局面。一是促进城镇自然生态价值实现。按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的理念，尽可能在原有自然地理形态上改善居民生产生活条件。城镇建设要根据自身所处的自然地理水文环境，依托山水脉络、自然格局，合理布局城镇空间，打造绿色生产、生态、生活新空间。二是加强城镇人文环境建设。坚持以人为本，重视城镇人文功能，注重历史文化传承，保护城市历史格局，延续城市文脉，提高城镇规划建设管理的精细化水平，不断塑造城镇特色品牌。在少数民族地区，城镇建设要坚持将本民族文化特色与绿色城镇建设有机结合。

二、健全绿色交通体系

（一）深化运输结构调整

建立绿色低碳的交通体系，首要任务就是调整运输结构，扩大高效交通比重，从根本上提高运输效率。一是统筹优化交通基础设施布局。在保障国土主体功能区和生态功能的前提下，优化铁路、公路、水运、民航等规划布局，统筹布局综合交通枢纽，扩大铁路网覆盖面，加快完善公路网，大力推进内河高等级航道建设，提升综合交通运输网络的组合效率。二是优化客运货运结构。加快构建以高速铁路和城际铁路为主体的大容量快速客运系统，形成与铁路、民航、水运相衔接的道路客运集疏网络，稳步提高铁路客运比重，吸引中短距离城际出行更多转向公共客运。提升铁路全程物流服务水平，理顺运价形成机制，发挥铁路在大宗物资中远距离运输中的骨干作用；大力发展内河航运，充分发挥水运占地少、能耗低、运能大等比较优势。逐步减少重载柴油货车在大宗散货长距离运输中的比重。三是促进运输组织方式创新。大力发展多式联运、江海直达、滚装运输、甩挂运输、驮背运输等先进运输组织方式。提高物流信息化水平，促进供需匹配，降低空驶率。

（二）推进交通设施绿色化建设和改造

对于新建的交通基础设施，要把绿色发展理念贯穿到规划、设计、建设、运营和维护的全过程。对于既有的交通基础设施，也需要有计划、有步骤地进行绿色化改造。一是提高新建交通设施的绿色标准。重大新建交通项目必须考量生态要素，严守生态保护红线。建设过程要合理选用降低生态影响的工程结构、建筑材料和施工工艺。大力推广公路边坡植被防护，提升生态功能和景观品质，支撑生态廊道构建。二是推进既有交通设施绿色改造。开展节能减排、环境治理等改造，积极打造绿色公路、绿色铁路、绿色港口。强化船舶和港口污染防治，大力推广靠港船舶使用岸电，推动码头、船舶、水上服务区待闸锚地等新改建岸电设施，全面推进港口油气回收系统建设和船舶污染物接收设施建设。三是在高寒高海拔、水源涵养生态功能区、水土流失重点治理区等重点生态功能区推进土场生态恢复、动物通道建设和湿地连通修复。

（三）加速交通工具绿色更新迭代

交通工具是交通的基本单元，交通工具这一微观主体的绿色化程度直接影响着交通基础设施的绿色化水平，各地区应有意识地采取相关措施，促进交通工具绿色更新换代。一是推广应用新能源和清洁能源车船。在港口和机场服务、城市公交、出租汽车、城市物流配送、汽车租赁、邮政快递、环卫等领域率先使用新能源汽车，加大天然气等清洁燃料车船推广应用。各地区也可以依据自身交通情况，通过机动车号牌、限行优惠等方式促进新能源汽车消费。二是推进老旧营运车辆更新换代。加快更新老旧和高能耗、高排放营运车辆，制定实施汽车检测与维护制度，确保在用车达到能耗和排放标准。采用多种技术手段，推进对营运车辆燃料消耗检测的监督管理。

三、推广绿色建筑

（一）推动绿色建筑规模化发展

经过多年的发展，我国绿色建筑取得显著成就，在节地、节能、节水、节材方面已显示出较好的综合效益，但仍存在重设计轻运行、地域分布不均、质量监管偏弱等问题。“十四五”期间，各地区要切实做好绿色建筑制度建设，用制度力量推广绿色建筑。一是加快完善绿色建筑制度体系。进一步完善绿色建筑的相关标准和评价体系，着眼于绿色建筑全生命周期的角度建立健全相关制度条款，特别要侧重于运行期的绿色建筑标准把控，确保绿色建筑品质和效果。中西部特别是西部地区，应抓紧建立健全绿色建筑实施方案，明确从设计、建设、运行和报废等阶段对绿色建筑进行全生命周期监管。二是健全市场化激励机制。加大宣传力度，全面展示绿色建筑运行效果，促进社会各界对绿色建筑实质内涵的正确理解，激发房地产开发企业和消费者等主要市场主体建设、购买或租赁绿色建筑的积极性，形成有利于绿色建筑发展的市场氛围。探索结合保险增信、信贷、债券等市场化手段建立绿色建筑长效发展机制。三是完善绿色建筑监管机制。鼓励各地区建立绿色建筑信息披露和信用系统，确保绿色设计在项目施工和运维过程中的落地。鼓励具备条件的地方建立绿色建筑信息管理平台，加强对区域内绿色建筑的运行监管。

（二）深入推进既有建筑绿色化改造

我国城镇化和现代化进程较快，在城市中积累了大量具备改造价值的既有建筑，必须持之以恒地推进存量既有建筑的绿色化改造。一是推进既有居住建筑节能改造。严寒及寒冷地区、夏热冬冷、夏热冬暖地区要依据不同需求制定相关改造标准，因地制宜推进既有建筑节能改造。二是持续做好公共建筑节能。细化不同类型公共建筑节能标准，加强能耗动态监测，鼓励通过合同能源管理方式进行公共机构节能改造。三是开展老旧小区绿色化改造。以外墙、电梯等小区基础设施建设为重点，全面推进老旧小区节能改造，加强老旧小区植被覆盖，建设绿色宜居小区。

（三）推广绿色建材和装配式建筑

绿色建材和新型建筑方式是推进绿色建筑业的重要抓手，对于建材行业减少对自然资源消耗、减轻对生态环境影响具有重要作用。一是提高绿色建材供给水平。在建立完善绿色建材评价体系的基础上，大力增品种、提品质、创品牌，推进绿色建材生产和应用。加强第三方机构绿色建材认证管理，对认证合格、市场认可的绿色建材要加大宣传推广力度。二是积极引导装配式建筑发展。积极鼓励技术和产品创新，加快制定可装配式建筑标准，完善相关技术、产品、工艺体系。以钢结构建筑为切入点推进建筑业供给侧结构性改革，尽快完善钢结构建筑相关标准。发挥装配式建筑产业基地的骨干带动作用，引导产业合理布局。

绿色技术创新日益成为绿色发展的重要动力，成为打赢污染防治攻坚战、推动生态文明建设的重要支撑。要积极构建市场导向的绿色技术创新体系，完善绿色标准体系，培育第三方绿色认证市场，以技术标准引领和倒逼绿色循环低碳发展。

一、构建市场导向的绿色技术创新体系

（一）培育壮大绿色技术创新主体

充分激发企业、高校、科研院所、产业园区等技术创新主体的活力，推进“产学研金介”深度融合。一是培育一批绿色技术创新企业家。国家正在开展绿色技术创新“十百千”行动，在全国培育10家技术创新龙头企业，支持100家企业创建国家绿色企业技术中心，认定1 000家绿色技术创新企业，鼓励各地区结合实际开展区域性绿色企业技术中心建设和区域性绿色技术创新企业培育。加大对企业绿色技术创新的支持力度，财政资金支持的非基础性绿色技术研发项目、市场导向明确的绿色技术创新项目要有企业参与，国家重大科技专项、国家重点研发计划支持的绿色技术研发项目鼓励企业牵头承担。二是激发高校和科研院所绿色技术创新活力。绿色技术创新关键在人才，高校和科研院所聚集了许多这方面的人才，要把这些科研人员的积极性调动起来。鼓励出台绿色技术创新科研人员激励机制，如：允许绿色技术发明人或研发团队以持有股权、分红等形式获得技术转移转化收益，科研人员离岗后仍保持持有股权的权利；高校、科研院所科技人员按国家有关政策到绿色技术创新企业任职兼职、离岗创业的，应在一定期限内保留编制等。三是加强绿色技术人才培养。设立绿色技术创新人才培养基地，加强学科建设，同时抓好拔尖人才和技术技能劳动者培养，优化绿色技术人才培养布局。四是促进各类主体协同创新。支持龙头企业整合高校、科研院所、产业园区等力量建立具有独立法人地位、市场化运行的绿色技术创新联合体，实现人力资本、技术资本和金融资本相互催化、相互渗透、相互激励。更大力度实施绿色技术领域产学合作协同育人项目，支持联合体整合产业链上下游资源，联合开展绿色技术创新技术攻关研究。

（二）加快绿色科技创新步伐

瞄准绿色发展中的难点、痛点，集中优势力量攻克一批关键技术，切实提高原始创新能力。一是加强绿色科技攻关力量。实施绿色技术创新攻关行动，加强绿色技术创新引导，围绕节能环保、清洁生产、清洁能源、生态保护与修复、城乡绿色基础设施、城市绿色发展、生态农业等领域，布局一批前瞻性、系统性、战略性研发项目，整合力量进行关键核心技术攻关。优化绿色技术科研项目管理机制，建立常态化绿色技术需求征集机制，优化立项、验收、评价管理过程，设置科学分类、合理多元的评价体系，强化目标任务考核和现场验收，重点考核技术的实际效果、成熟度与示范推广价值。二是加速科技成果转化应用。落实首台（套）重大技术装备保险补偿政策措施，支持首台（套）绿色技术创新装备示范应用。各地区应进一步加大投入，建设绿色技术中试公共设施，研究制定相关制度，为绿色技术中试设施建设创造宽松条件。采取政府购买服务等方式，健全绿色技术创新公共服务体系，扶持初创企业和成果转化；同时引导各类天使投资、创业投资基金、地方创投基金等支持绿色技术创新成果转化。

（三）以城市绿色发展为主要载体引领推动绿色技术创新

紧紧抓住城市绿色发展这个“牛鼻子”，就是抓住了绿色技术创新发展的动力源，找到了绿色技术大规模应用的主战场。要以城市绿色发展需求为中心，围绕城市生态设计、绿色建筑、环境基础设施建设、能源交通系统、资源循环利用系统、绿色物流、绿色消费等领域绿色技术，加大技术创新、推广和应用力度，主推生产生活方式绿色转型，建设绿色繁荣、低碳集约、循环利用、公平包容、安全健康的美丽城市。

二、健全法律法规体系

（一）完善法律法规

加快完善推行绿色设计、强化工业清洁生产、发展工业循环经济、加强工业污染治理、促进能源清洁发展、推进农业绿色发展、促进服务业绿色发展、扩大绿色产品消费、推行绿色生活方式方面的法规制度，确保激励约束到位的制度框架基本建立。各地区要按照有关要求，结合实际出台促进本地区绿色生产和消费的法规、标准和政策，鼓励先行先试，做好经验总结和推广。国家正在研究制定自然资源资产管理办法、资源环境监督法、国家自然资源资产出让条例、自然资源资产确权登记条例、生态补偿条例、国家公园管理条例、流域管理条例等，出台后地方要抓紧跟进。

（二）严肃惩处违法行为

对各类生态环境违法违规行为“零容忍”，加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督，加大违法行为查处和惩罚力度。强化对违法浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察，加强节能环保设施运行监管、建设项目水土保持监督、土地督察和矿产开发专项执法检查。资源环境监管机构独立开展行政执法，建立领导干部干预执法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。加强行政执法与刑事司法的衔接。强化对资源、交通和旅游等开发活动的生态环境监管。继续开展环保专项督察，落实生态环境执法责任制，严肃惩处各种有案不查、处罚过轻等不作为、乱作为行为。

三、完善绿色标准体系

（一）加快完善标准体系

制定完备先进的绿色标准体系，是推进绿色发展科学化、现代化的关键支撑。一是增加绿色标准体系的覆盖面。开展绿色标准体系顶层设计和系统规划，编制绿色生产、绿色流通、绿色消费、基础设施建设、绿色金融等标准体系框架，扩大标准覆盖范围，细化标准明细，力争在五年内形成覆盖生产生活各方面、各环节的绿色标准体系。二是完善标准更新升级机制。依法完善产品能效、水效、能耗限额、碳排放、污染物排放等强制性标准，定期对强制性标准进行评估，及时更新修订。强化标准贯彻实施，倒逼企业进行绿色技术创新、采用绿色技术进行升级改造。

（二）培育第三方绿色认证市场

绿色产品、绿色建筑、绿色金融、绿色供应链等涉及主体多元、技术复杂、专业性强，必须简政放权，按照市场化原则逐步推开绿色产品的第三方认证。一是培育专业化的绿色产品认证队伍。探索在不同专业性领域开展绿色认证，各地区可根据实际需要，在绿色建筑、金融、产业、企业、供应链等领域，以及对家用电器、汽车、建材等产品推行市场化认证。探索建立从设计、材料、制造、消费、物流和回收、再利用环节开展产品全生命周期和全产业链绿色认证模式，培育一批能力过硬、独立公正的第三方绿色评估机构。二是强化绿色认证的监督管理。强化对市场化第三方认证的监督和管理，制定绿色认证机构评价规范和管理制度，在有条件的地区鼓励建立绿色认证机构评级体系。加强认证结果采信，推动认证机构对认证结果承担连带责任。

取之有度、用之有节是生态文明的真谛。要在全社会积极宣传倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，大力推行绿色消费，在重点领域开展绿色生活创建行动，引导全社会形成文明健康的生活风尚。

一、引导生活方式绿色化

（一）深入推进绿色生活创建行动

开展绿色生活创建行动是党的十九大部署的重大任务，国家发展改革委印发了《绿色生活创建总体方案》，各有关部门印发了七个专项方案，各地区各部门要采取有力措施抓好落实。一是制定本地区绿色生活创建行动方案。按照国家方案设定的基本原则、创建内容等要求，制定本地区节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色商场、绿色建筑创建行动方案，地方性方案应当充分考虑不同地域的发展阶段和自身特点，既尽力而为，又量力而行。二是增强创建行动社会影响力。引导和推动创建对象广泛参与创建行动，整体提升创建领域的绿色化水平，避免创建行动成为仅有少数对象参与的评优选优活动。加强不同创建行动之间的横向联动，多方面共同发力，形成相互促进、相辅相成的推进机制。加强工作总结、评估、推广，大力宣传创建正面案例和经验，营造良好的社会氛围。加大支持力度，各地区发展改革部门应加强对创建行动的统筹协调，各级财政部门要对创建行动给予必要的资金支持。

（二）推进生活垃圾分类和限塑工作

生活垃圾分类和塑料污染治理既是事关美丽中国建设的大事，又是涉及千家万户的琐事，要求我们既要放眼长远，深刻认识生活垃圾分类和限塑工作的重大意义，又要着眼当下，切实把日常工作做细做实。一是深化生活垃圾分类工作。各地区应在首批先行实施生活垃圾分类城市的基础上，继续选择具备条件的城市实施生活垃圾强制分类。进一步细化实化分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求，切实加强后续管理。加快与生活垃圾分类相匹配的收运、回收、处理设施建设，确保生活垃圾分类资源价值和环保价值的实现。二是以钉钉子精神推进限塑工作。2020年1月，国家发展改革委、生态环境部印发了关于进一步加强塑料污染治理的意见，对塑料污染治理进行了部署安排，提出了明确的禁限措施。各地区、各部门必须切实认识到这项工作的重要性和艰巨性，下狠心、用实招，严格对标各项时间节点，严格落实禁止、限制生产、销售和使用部分塑料制品的政策措施，严肃查处虚标、伪标等行为。积极推广应用新型绿色环保功能材料，加强使用符合质量控制标准和用途管制要求的再生塑料制品，降低应用成本。推广使用环保布袋、纸袋等非塑制品和可降解购物袋，推广使用生鲜产品可降解包装膜。

（三）加强绿色生活方式宣传引导

绿色生活方式的推行仅仅依靠行为规范和先进创建是不够的，要进一步做好绿色生活宣贯，促进居民自觉践行绿色生活。一是做好绿色发展理念宣讲。依托节能宣传周、全国低碳日、世界环境日、地球日等开展绿色低碳主题活动，引导全社会树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，搭建多层次、多方位的信息传播渠道，引导全民正确认识资源环境国情，引导全民积极参与绿色低碳生活。二是倡导绿色生活方式。倡导合理控制室内空调温度，推行夏季公务活动着便装。有序推进二手服装再利用，抵制珍稀动物皮毛制品。推广绿色居住，减少无效照明，减少电器设备待机能耗，提倡家庭节约用水用电。鼓励步行、自行车和公共交通等低碳出行。鼓励消费者旅行自带洗漱用品。减少使用一次性日用品，提倡重拎布袋子、重提菜篮子、重复使用环保购物袋。三是创新宣传方式。用好新媒体、新载体，用更加通俗易懂的语言宣传绿色发展理念。特别是对于生活垃圾分类、限制塑料制品使用、绿色快递包装等需要全民配合、全民实施的重大事项，要充分考虑当代宣传媒介的多样性，用更利于大众接受的方式进行宣传普及。

二、扩大绿色产品消费

（一）加强绿色消费引导

扩大绿色产品消费，政府和公共机构、国有企业应当走在全社会前列，通过实际行动扩大绿色产品市场需求，为促进全社会绿色产品消费做好表率。一是完善绿色采购制度。严格执行政府对节能环保产品的优先采购和强制采购制度，扩大政府绿色采购范围，健全标准体系和执行机制，提高政府绿色采购规模。具备条件的公共机构要利用内部停车场资源规划建设电动汽车专用车位，更新公务用车要提高新能源汽车的采购比例。鼓励国有大型企事业单位执行绿色采购制度。二是完善绿色产品消费激励措施。大力推广节能环保汽车、家电、照明产品等，切实提高能效标识二级以上的空调、冰箱、热水器等市场占有率。落实新能源汽车购置的补贴、税收优惠等政策，完善限行、购车摇号等管理制度，加大新能源汽车推广力度。继续实施绿色建材生产和应用行动计划，推广使用节能门窗、建筑垃圾再生产品等绿色建材和环保装修材料。推广环境标志产品，鼓励使用低挥发性有机物含量的涂料、干洗剂，引导使用低氨、低挥发性有机污染物排放的农药、化肥。鼓励选购节水龙头、节水马桶、节水洗衣机等节水产品。三是以衣、食、住、行、游为“十四五”及未来一段时期推动可持续消费的重点领域，推动绿色饮食、绿色建筑、绿色出行、绿色家用、绿色穿衣、绿色旅游等。

（二）畅通绿色产品销售渠道

引导电商和实体销售平台明确展示产品绿色标识，鼓励销售平台出台绿色产品消费激励办法。鼓励设立绿色批发市场、绿色商场、节能超市、节水超市等，支持市场、商场、超市等流通企业在显著位置开设绿色产品销售专区。有条件的地区可利用群众性休闲场所、公益场地开设跳蚤市场，方便居民交换闲置旧物。引导电商在产品展示页面明确展示产品绿色标识，鼓励电商设立绿色产品销售专区，鼓励通过发放消费券、直接补贴、绿色积分、降价降息、免费包邮等方式，激励绿色产品消费。各地区可根据各电商对绿色产品的支持程度，建立评价、争优和奖励机制，鼓励电商之间开展绿色消费的良性竞争。发挥电商数据分析优势，加强对消费者绿色产品青睐程度的大数据分析，为完善绿色消费制度提供参考。

推动绿色低碳发展具有一定的外部性。要进一步完善财税、金融、价格等方面政策支持体系，探索建立资源环境权益交易机制，充分调动市场主体的积极性，促进绿色发展活力迸发。

一、完善财税政策

（一）加大资金支持力度

加大财政和预算内投资支持力度，大力支持城镇生活污水垃圾等环境基础设施建设、产业绿色转型、绿色技术创新、绿色产业培育、绿色生活创建等工作。要把钱花在刀刃上，要结合各地区在生态环境保护、绿色发展中的重点和难点，分清主次、有所侧重，确保最紧迫最紧要任务的顺利完成，优先支持“十四五”规划纲要确定的重大绿色工程建设。如京津冀及周边、长三角、汾渭平原要把打赢蓝天保卫战作为重中之重，长江经济带、黄河生态带沿线区域要确保水污染防治工作的完成，中东部产业基础较好地区要将做大做强绿色产业、提升产业集聚性作为关键。全面提高资金使用效率，加强预算绩效管理，以改善生态环境质量结果为导向，开展资金使用绩效评价，强化结果应用，加大对环境质量改善成效明显地方的激励，切实提高资金的生态环境效益和社会效益。

（二）创新资金支持方式

各项资金要发挥好效益，必须用好“四两拨千斤”的巧劲，撬动各类市场力量，形成政策合力，促进绿色发展。一是完善落实生态补偿制度。落实生态环境、自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，坚持“谁受益，谁补偿”的原则，加快研究建立生态服务价值评估体系，科学确定生态补偿标准；继续以流域为重点，加快推进长江、黄河流域横向生态补偿机制建设。二是建立多元化投入机制。鼓励采取重点项目投资补助、贴息、政府和社会资本合作等多种方式支持绿色发展重大工程建设，撬动社会资本进入促进绿色发展领域。着力发挥好各类绿色发展基金、废弃电器电子产品处理基金、可再生能源发展基金等的作用，完善基金执行机制和监管机制。三是总结提炼山水林田湖草生态保护修复经验，提高生态修复效率。加快完善自然资源价格形成机制，落实资源有偿使用制度。

（三）落实税收优惠政策

税收是重要的宏观调控手段，国家出台了节能环保、循环经济等领域所得税、增值税方面的优惠政策，为培育节能环保产业、减轻企业负担等发挥了重要作用。要落实执行好已有优惠政策，并逐步完善绿色税收体系。一是深化资源税改革。在煤炭、原油、天然气资源税已经实施从价计征的基础上，研究对矿产资源实施从价计征，合理设置资源税税率。全面清理涉及资源的其他收费型基金。有条件的地区可探索扩大资源税征收范围，在总结试点经验的基础上，逐步推开水资源、生态资源（森林、草场、滩涂等）的资源税征收工作，细化落实相关项目。二是完善环境保护税制。要与污染防治攻坚战的重大任务相结合，进一步完善“多排多征、少排少征、不排不征”的征收制度，通过差别化的税制设计，进一步推进企业自主开展清洁生产改造，减少污染物排放。进一步提高污染物排放量监测管理和应缴税额的透明度和准确性，确保纳税人会计算、能申报。三是健全绿色税收优惠体系。进一步扩大绿色项目和设备所得税优惠范围，适时修订节能节水环保装备、节能环保和资源综合利用项目的所得税优惠目录，落实合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理的税收优惠政策。

二、健全绿色金融体系

（一）创新绿色融资产品和渠道

“十四五”期间，要在提高绿色金融服务绿色发展能力上下大功夫，特别要创新绿色金融产品和渠道，形成对绿色发展的有效支持。一是强化绿色金融标准体系。建立健全绿色金融标准，进一步完善绿色信贷、绿色债券的标准体系，探索建立绿色基金、绿色保险标准体系，促进不同金融产品和工具之间的有效衔接。二是创新环境权益金融市场。发展基于排污权、用能权、用水权、碳排放权等各类环境权益的融资工具，拓宽企业绿色融资渠道。在总结现有试点地区银行开展环境权益抵质押融资经验的基础上，确定抵质押物价值测算方法及抵质押率参考范围，推动合同能源管理预期收益、环境权益成为合法抵质押物，进一步降低环境权益抵质押物业务办理的合规风险。发展环境权益回购、保理、托管等金融产品。三是鼓励地方开展绿色金融创新。各地区可以结合自身发展需要、产业基础，通过专业化绿色担保机制、设立绿色发展基金等手段撬动更多的社会资本投资于绿色产业。支持地方充分利用绿色债券市场为中长期、有稳定现金流的绿色项目提供融资。支持国际金融机构和外资机构与地方合作开展绿色投资。

（二）有序推进国际绿色金融市场双向开放

国际绿色金融市场发展十分迅速，加强国际绿色资本市场的融通和交流，有利于撬动国际绿色资本投资，支持全球可持续发展。一是推动国际绿色金融标准互认与合作。积极应用G20等多边框架以及相关的双边合作机制，在求同存异的大原则下，推动国内绿色金融标准与国际接轨。以绿色金融市场开放助推国内金融开放的进程，支持符合条件的境内绿色企业赴境外融资，鼓励境内的金融机构积极参与国际绿色金融市场，优化政策和市场环境，吸引国际绿色资本参与国内的绿色金融市场建设。二是积极稳妥推动绿色证券市场双向开放。支持金融机构和企业到境外发行绿色债券。各地区可通过各层级的双边和多边合作机制，引导国际资金投资我国的绿色债券、绿色股票和其他绿色金融资产。三是鼓励设立合资绿色发展基金。支持国际金融组织和跨国公司在境内发行绿色债券、开展绿色投资。推动提升对外投资绿色水平。各地区应当鼓励金融机构、非金融企业在“一带一路”和其他对外投资项目中加强环境风险管理，提高环境信息披露水平，使用绿色债券等绿色融资工具筹集资金，提高对外投资的绿色化程度。

（三）有效防范绿色金融风险

绿色金融既存在外部性强、投资回报低、回收期长的经济性风险，又存在生态环境效果不佳、绿色欺诈等合规性风险。各地区在大力发展绿色金融的同时，必须时刻绷紧金融风险这根弦。一是完善绿色金融监管机制。综合运用宏观审慎与微观审慎监管工具，统一和完善有关监管规则和标准，强化对信息披露的要求，有效防范绿色信贷和绿色债券的违约风险，充分发挥股权融资作用，防止出现绿色项目杠杆率过高、资本空转和“洗绿”等问题。二是形成联合监管合力。各地区人民银行、银保监、发展改革等部门要联合加强对绿色金融业务和产品的监管，特别是绿色金融的先行先试地区，要密切关注绿色金融业务发展及相关风险，推动信息和统计数据共享，强化对绿色金融资金运用的监督和评估，守住不发生系统性金融风险底线。

三、推进资源环境类价格改革

（一）健全城镇污水和垃圾处理收费机制

落实污染者付费要求，健全污水垃圾处理收费机制，推动生态环境成本内部化，引导全社会主动减少污染物排放。一是完善污水处理收费机制。按照补偿污水处理设施建设运营和污泥无害化处置成本的原则，综合考虑地方财政、社会承受能力，合理确定污水处理费收费标准，健全收费标准动态调整机制。二是建立健全生活垃圾处理收费制度。按照产生者付费原则，完善生活垃圾处理收费政策，各地区根据实际制定收费标准，结合生活垃圾分类情况，实行分类计价、计量收费等差别化管理。探索建立农村垃圾处理收费制度。三是完善危险废物处置收费机制。按照补偿收集、运输、贮存和处置成本并合理盈利的原则，制定和调整危险废物处置收费标准，符合相关条件的，可由双方协商确定收费方式。

（二）完善节约用水价格机制

各地区应建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，保障供水工程和设施良性运行，促进节约用水和水资源可持续利用。一是推进农业水价综合改革。建立有利于促进农业节水的价格机制，同步建立精准补贴和节水奖励机制。二是完善城镇供水价格形成机制。逐步将居民用水价格调整至不低于成本水平。全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度，缺水地区要从紧制定或修订用水定额，提高加价标准，充分反映水资源稀缺程度。三是完善再生水价格形成机制。引导各地放开再生水价格，由供需双方按照优质优价原则协商确定。

（三）强化节能环保电价机制

充分发挥电力价格的杠杆作用，推动高耗能行业节能减排、引导电力资源优化配置，促进产业结构、能源结构优化升级。一是完善差别化电价政策。在落实钢铁、铁合金、电石、烧碱、电解铝、水泥、黄磷、锌冶炼等行业差别电价的基础上，各地区可根据实际需要扩大差别电价执行范围，提高加价标准。鼓励各地区探索建立基于单位产值能耗、污染物排放的差别化电价政策。二是完善峰谷电价形成机制。各地区可在销售电价总水平不变的前提下，建立峰谷电价动态调整机制，进一步扩大销售侧峰谷电价执行范围，合理确定并动态调整峰谷时段，扩大高峰、低谷电价价差和浮动幅度。三是完善绿色行业用电支持政策。对实行两部制电价的污水处理企业用电、电动汽车集中式充换电设施用电、港口岸电运营商用电、海水淡化用电，免收需量（容量）电费。

四、探索构建资源环境权益交易市场

（一）探索资源环境权益交易制度体系

资源环境权益交易制度体系构建是一项复杂的系统工程，也是绿色发展制度改革的难点之一。各地区要认真研究、统筹谋划、积极探索，不断完善体制机制。一是筑牢资源环境权益市场基础制度。根据不同资源环境权益类型，建立初始分配制度、有偿使用制度、自愿交易制度、纠纷解决制度、配套服务制度。结合区域的环境容量、生态承载能力、资源环境约束性指标以及经济技术发展水平，做好资源环境权益交易与相关目标指标的对接协调。二是增强各类资源环境权益交易的协调配合。注重统筹协调，明确每种环境权益交易制度的定位和边界，科学确立体系内部每种环境权益交易制度的覆盖面，避免制度间的重叠、交叉与混淆，适时取消、合并重叠面较大或实现难度较高的交易制度。各地区各部门可探索建立资源环境权益交易的部门协作机制，力争实现数据、平台的互联互通，避免信息不对称引起的重复建设。加强主管部门间的分工协作，实现高效监管，降低交易主体负担。

（二）稳妥推进资源环境权益交易市场建设

有关地区可在前期试点的基础上，进一步完善制度体系，促进成熟、有效资源环境权益交易市场的早日建立。一是总结深化资源环境权益交易试点经验。各地区要全面总结碳排放权、排污权、用水权、用能权等试点工作，梳理提炼在配额分配、定价机制、行业覆盖、交易规则等方面的实践经验，总结在政策规章不完善、市场流动性缺乏、交易监管效率不高等方面存在的问题，不断完善制度框架，力求形成可复制、可移植、可推广的经验。二是探索建立整合统一的资源环境权益交易市场。鼓励地区间建立区域性、流域性的绿色交易市场，整合用能权、用水权、排污权、碳排放权等交易，拓展资源环境交易范围，增加参与主体，完善制度框架，为建立全国性、多层次的资源环境权益交易市场体系奠定基础。三是加强资源环境交易与绿色金融的协同。各地区可根据市场需求，有序推进基于资源环境交易的绿色金融产品创新，如基于资源环境权益的交易类金融衍生产品，以及基于用能权、碳排放权、用水权等的基金、债券、抵押、托管等金融产品等，进一步增加资源环境交易的吸引力和流动性。这些工作都处在探索阶段，要积极稳妥地推进。

推动绿色循环低碳发展有利于世界人民，是世界各国共同的事业。我国要积极加强绿色发展国际合作，大力传播习近平生态文明思想，加强标准、技术、人才、项目等方面合作，为全球生态安全作出贡献。

一、提高我国在绿色发展领域的国际影响力

（一）做好习近平生态文明思想的国际传播

习近平生态文明思想跨越了国界，体现了全人类对绿色福祉的共同追求，各地区、各部门要认真做好习近平生态文明思想的国际传播，彰显我坚定走绿色发展道路的信心和决心。一要使用多元化、针对性的传播策略。在习近平生态文明思想的传播过程中，要增强受众意识，贴近国外受众的历史背景、文化氛围与接受习惯，创新话语表达方式，寻求与各国话语的共鸣。要在世界各国的关切点中，找到习近平生态文明思想与当代全球生态治理议题的契合点和利益结合点，谋求绿色话语交流和全球环境合作的最大公约数，契合不同受众在生态环境领域的现实诉求。二要进一步丰富传播路径。注重传播媒介的多元化，从传统纸质媒体到日益普及的电子媒体，建构丰富多彩的国际传播路径。加强与国际组织、跨国公司、知名大学和智库、全球性媒体等的日常交流合作，使其通过各种方式体验、感受中国生态文明建设成果，提升习近平生态文明思想的传播效果。三要利用好国际交流平台。将联合国气候变化大会、G20峰会、“一带一路”峰会以及各类国际合作机制作为加强习近平生态文明思想国际传播的重要平台，大力推进习近平生态文明思想融入全球生态环境治理的国际议程和相关文件，着力促进习近平生态文明思想成为全球共识。

（二）深度参与全球环境治理

保护生态环境需要世界各国同舟共济、共同努力，任何一国都无法置身事外、独善其身。当前，我国已成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，我们必须紧抓机遇，在全球生态环境治理中扮演更加重要的角色，推动全球生态环境治理朝着更加公平合理、合作共赢的方向发展。一是树立绿色负责任大国形象。做好自己的事，是提高国际形象和发言权的基础和关键。要保持战略定力，加快推进生态文明建设，践行国际环境履约责任，积极供给优质国际公共产品，用实际行动展现大国担当；在全球环境治理领域贡献中国智慧、中国方案，树立绿色负责任大国形象。二是坚定不移推动生态环境治理全球合作。在参与各类国际环境合作中，应当坚决摒弃“零和博弈”的思想，主张合作而非对抗，倡导共商共建共享国际生态环境利益共同体、责任共同体和命运共同体，分享绿色循环低碳发展的经验和效益。三是增强在全球环境治理体系中的话语权和影响力。不断提升在现有国际机制中的制度性话语权，积极参与国际生态环境议题选择。主动参与生态环境国际组织改革，为生态环境国际组织输送优秀人才。

二、加强国际绿色交流合作

（一）把握国际绿色产业合作机遇

绿色发展不仅是国际社会应对生态环境问题的重要方式，也是各国发起新一轮产业革命的着力点。这固然会引发对国际贸易“绿色壁垒”的担忧，也同样会带来产业合作的重大机遇。中欧绿色产业合作前景广阔。欧盟提出了构建清洁经济安全的能源供应体系、加快氢能等突破性技术研发商用、推动工业企业清洁化循环化改造等方面的目标。各地区可根据自身产业特点，与欧盟及其成员国加强资金联通、技术联通、市场联通，全面推进绿色产业合作，为双边的绿色发展注入活力。绿色“一带一路”蕴藏巨大市场。许多“一带一路”沿线国家面临着经济发展和环境保护的两难，蕴藏着巨大的绿色发展市场。各地区要积极开拓“一带一路”相关国家绿色市场，在一体化水处理设备、高效电机、节能锅炉、除尘脱硫设施等节能环保装备，以及城镇污水处理、垃圾焚烧发电、生态修复、纯低温余热发电等方面加强互助合作，共建绿色“一带一路”。全面加强国际绿色产业合作。各地区应利用好各类双边、多边合作机制，加强同世界各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作。

（二）加强国际绿色技术和标准合作

加强国际绿色合作，不仅体现在绿色基础设施建设等“硬”的方面，也体现在标准互认、技术合作等“软”的方面。积极参与绿色国际标准制定，加强重点行业、重点产品的国际对标，逐步缩小绿色标准同国际一流水准的差距。大力推动国家和地区间绿色标准的双边、多边合作和互认机制建设。推动国际绿色技术攻关和合作，聚焦关键技术领域，加强与相关国家联合开展技术攻关。鼓励外资通过设立基金等方式投向绿色高端装备制造、绿色技术创新，支持外资投资设立绿色研发中心。加强关键技术领域的科技人才交流与合作，精准引进高端科技创新人才。支持我国有条件的绿色创新主体“走出去”，通过设立海外研发中心等方式有效利用国际绿色创新资源。

推动绿色循环低碳发展是前无古人、荫恩子孙的伟大事业。我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举生态文明建设大旗，全力推进绿色循环低碳发展，以只争朝夕、时不我待的精神状态，秉持初心，砥砺奋进，为建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴而努力奋斗。认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想，以习近平总书记关于绿色循环低碳发展的重要论述为指导，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真编制好“十四五”规划，扎实推进各项工作，必将推动我国生态文明建设踏上新征程、迈上新台阶。