党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我国绿色循环低碳发展取得了前所未有的成绩，开展了富有成效的理论创新和实践探索，积累了丰富的经验，探索出了一批符合中国国情的实践路径。同时也要清醒地看到，我国经济高质量发展还面临不少困难和问题，发展中不平衡、不充分的问题在资源环境领域表现得尤为突出，未来一段时期将是推进绿色循环低碳发展爬坡过坎的关键阶段，机遇与挑战并存。

一、人民美好生活需要对绿色循环低碳发展提出迫切需求

（一）绿色循环低碳发展是全面建成小康社会的重要任务

习近平总书记指出，我国已经基本实现全面建成小康社会，成效比预期的要好，但还存在一些短板弱项，其中生态环境短板明显[1]。小康全面不全面，生态环境是关键，特别是随着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境需要已经成为这一矛盾的重要方面，老百姓对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境等要求越来越高，热切期盼加快提高生态环境质量。

近年来，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，生态环境质量持续改善。但同时也应看到，我国生态环境质量距离人民群众的需求还有差距，重点地区大气污染治理任务艰巨，秋冬季重污染天气频发，2019年，京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角区域细颗粒物（PM2.5）浓度仍分别超标62.6％、57.1％、17.1％。2020年春节，叠加疫情防控，经济社会活动水平下降，但仍发生了3次重污染过程。长江流域生态保护修复任务繁重，城市黑臭水体、农村环境脏乱差问题突出，环境治理基础设施比较薄弱，部分城市生活污水收集率只有50％左右。

生态环境问题本质上是发展方式、经济结构和消费模式问题，解决环境污染问题的根本之策、补齐全面建成小康社会生态环境短板的关键之举，就是加快形成绿色循环低碳发展方式，从源头上使污染物排放大幅度降下来，生态环境质量才能明显好上去，才能更好地满足人民日益增长的优美生态环境需要。

（二）推动经济高质量发展对绿色循环低碳发展提出迫切需求

习近平总书记强调，推动高质量发展，就要建设现代化经济体系，这是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标[2]。

推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，必须准确把握高质量发展的内在要求，做到“四个坚持”，坚持质量第一，实现高水平经济循环；坚持效益优先，实现要素高效配置；坚持创新驱动，实现活力充分释放；坚持共创共享，实现以人民为中心的发展。加快建设创新引领、协同发展的产业体系，建设统一开放、竞争有序的市场体系，建设体现效率、促进公平的收入分配体系，建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，建设资源节约、环境友好的绿色发展体系，构建多元平衡、安全高效的全面开放体系。

绿色发展作为新发展理念的一大发展理念，实现高水平经济循环作为构建现代化经济体系“四个坚持”的一大坚持，建设资源节约、环境友好的绿色发展体系作为推动经济高质量发展的六项重点任务的一项重点任务，与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展相辅相成、相互作用，是全方位变革，是我们必须长期坚持并持续推进的重大任务。

（三）实现新时代“两步走”战略部署对绿色循环低碳发展提出迫切需求

党的十九大对新时代中国特色社会主义发展作出战略部署：一是从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。二是从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，人与自然和谐共生，建成美丽中国。

实现新“两步走”的战略部署和中华民族伟大复兴中国梦的战略目标，就要加快推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化。据有关方面测算，我国城镇化水平在现有基础上每提高1个百分点，将增加能源消耗8 000万吨标准煤、生活用水12亿吨、建设用地1 000平方公里、生活垃圾排放1 200万吨。如果沿袭传统的粗放发展方式，不走绿色循环低碳发展之路，不改变传统的“大量生产、大量消费、大量排放”的生产模式和消费模式，就必然会对我国资源环境带来前所未有的压力。

同时，我国环境容量有限，“胡焕庸线”东南方43％的国土，居住着全国94％左右的人口，以平原、水网、低山丘陵和喀斯特地貌为主，生态环境压力巨大。这就决定了必须走绿色循环低碳发展之路，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。

二、国际绿色发展大势和全球环境治理体系深刻变革对绿色循环低碳发展形成全球共识

（一）绿色理念引领世界经济转型方向

“可持续发展”的概念自20世纪80年代提出之后，其内涵一直在不断演进。2000年9月，《联合国千年宣言》提出了包括消灭极端贫穷和饥饿、确保环境可持续能力等内容的千年发展目标。在之后的15年中，超过6亿人摆脱了贫困，此外千年发展目标还提高了公众意识，支持落实了以人类发展为重点的议程，成效空前。千年发展目标取得了巨大进展，我国在实现减贫目标等多项千年发展目标上发挥了重要作用。基于这些成就，2015年的联合国大会再次通过了为期15年的《2030年可持续发展议程》，提出17个新的可持续发展目标，为全球勾勒出未来发展的蓝图。

21世纪以来，发达国家大力发展绿色产业，抢占世界产业发展的制高点。2008年金融危机席卷全球，各国在出台应对措施时都不约而同将绿色新政、绿色增长作为重点，根据当时的统计，世界各国财政刺激计划中，有15％投向了绿色产业部门。经过多年发展，全球产业绿色化、贸易绿色化、投资绿色化、援助绿色化趋势明显。2015年，经济合作与发展组织（OECD）成员国平均每创造1 000美元GDP，需要消耗416千克非能源资源和111千克油当量能源（2000年为143千克），同时仅排放256千克的二氧化碳（2000年为338千克）。近年来，美国、欧盟、英国等全球主要经济体积极实施绿色新政，促进经济向可持续发展转型。

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近年来主要经济体绿色新政一览

美国2019年2月出台绿色新政，重点包括：大幅度提高美国的可再生能源产量、消费量，促进可再生能源产业链的发展，10年内实现100％使用清洁、可再生、碳净零排放的新能源。加强国内基础设施建设，实行建筑物改造，提升能效水平，提高安全性和耐用性。复兴美国制造业，进行技术提升，减少工业部门污染物和温室气体排放。提升空气、水、土壤等环境领域的管理和治污水平，等等。

欧盟2019年12月出台欧洲绿色协议（European　Green Deal），提出八大重点任务和五大政策措施，重点包括：提高欧盟气候目标（净零排放）。建立清洁、安全、可负担的能源供应体系和清洁、循环的工业体系。形成资源能源高效利用的建筑改造方式。建立可持续的智能交通体系。建立公平、健康、环境友好的食物供应体系。重视生态系统和生物多样性的保护和恢复，等等。

英国2018年1月出台《绿色未来：英国改善环境25年规划》，提出增强自然资本、促进生产力发展等方面的目标，重点包括：自然再生与自然景观美化。提高资源效率，减少污染及废物。确保清洁、健康、多产及具有生物多样性的海洋。保护和改善全球环境，等等。

（二）循环经济已成为重大国际议题

“资源-产品-废物”的线性经济模式带来巨大资源浪费和环境污染，是绿色发展最大的挑战之一。循环发展模式在生产方式上实行闭环生产，对产品全生命周期负责，从根本上改变了线性发展的生产和生活方式，促进了资源高效利用。

近年来，国际社会普遍认同将循环经济作为提升资源效率的系统解决方案。联合国环境署早在2007年即成立了国际资源委员会，作为资源效率领域的国际科学政策平台。七国集团（G7）在2015年成立了G7资源效率联盟，二十国集团（G20）于2017年建立了G20资源效率对话关系，对制定全球资源效率议程发挥了重要作用。2019年，第四届联合国环境大会发布了《全球资源展望2019》，提出将资源管理作为制定气候变化、生物多样性等方面政策的核心问题予以考虑，建议制定衡量资源消费可持续性的全球性目标。2020年，欧盟通过新版《循环经济行动计划》，明确全面推进循环经济发展，力争实现经济增长与资源消耗解耦，作为实现其经济绿色转型和确保长期竞争力战略目标的重要途径。

随着塑料废弃物大量进入海洋，其引发的视觉污染、生物缠绕、渔业减产、航行安全等问题，严重影响着海洋生态系统健康以及海洋经济可持续发展，国际社会呼吁从源头减少塑料生产和消费，加强塑料废弃物管理。2018年1月，欧盟提出了“新塑料经济”概念，减少一次性塑料制品生产和消费，到2030年废旧塑料一半以上实现可回收。2019年5月，全球180个国家和地区在瑞士日内瓦一致通过对《巴塞尔公约》的修订，将控制塑料垃圾跨境转移及处置纳入法律约束框架。2019年，日本制定了《塑料资源循环战略》，并在其主办的G20领导人峰会上，将海洋塑料垃圾和微塑料治理列为峰会的重要议题。

（三）低碳发展成为人类命运共同体的构建途径

近年来，气候变化越来越成为威胁整个生态系统和人类命运共同体最突出的非传统安全问题。据观测数据显示，2019年已成为工业化以来温度第二高的年份（第一高为2016年），全球平均温度比工业化前高出（1.1±0.1）℃。自1850年之后，2015—2019年是有记录以来最热的五年，而2010—2019年是有记录以来最热的十年。

2016年，美国宣布退出《巴黎协定》，给气候变化多边进程造成了负面影响，但并没有改变全球气候治理的发展趋势。面对严峻形势，强化低碳发展力度的呼声越来越高涨，在政府间气候变化专门委员会（IPCC）研究报告的助推下，全球已有70多个国家正式通过或正在讨论“2050年净零排放”目标，其中发达国家和经济转型国家近20个[3]，发展中国家包括智利、哥斯达黎加、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚等。欧盟委员会在2019年底提出了欧洲绿色新政，提出了“2050年净零排放”的目标，2020年3月提交《欧盟及其成员国长期温室气体排放发展战略》。2019年6月英国第一个立法通过了“2050年净零排放”国家战略；经过多年努力，英国的碳排放量已经下降到1870年以来的最低点。

我国作为世界上最大的发展中国家，恪守“共同但有区别的责任”原则，积极推进应对气候变化，碳强度提前实现下降40％～45％的上限目标，为全球应对气候变化作出了巨大贡献，得到了国际社会的充分肯定，展现了一个负责任大国的风范。

一、一些地方和领域发展方式转变危机感不强、紧迫感不够

（一）部分地区对绿色循环低碳发展认识不到位

党中央、国务院高度重视生态文明建设，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设放在更加重要的位置，习近平总书记走到哪里，就把对生态环境保护的关切和叮嘱讲到哪里，主动为美好生态环境当“保洁员”，多次就解决损害生态环境问题“打头阵”，始终保持大力推进生态文明建设的战略定力，坚持“绿水青山就是金山银山”，大力推进绿色循环低碳发展。

与习近平总书记的明确要求对标对表，有的地方对生态环境保护的责任意识还不强，绿色循环低碳发展认识不到位、贯彻落实不坚决，仍然沿袭传统发展理念和方式，甚至搞“口号环保”“数字环保”，平时不作为、临时乱作为。甘肃祁连山自然保护区生态破坏事件、陕西延安削山造城、浙江杭州千岛湖临湖地带违规搞建设、秦岭北麓西安段圈地建别墅、新疆卡山自然保护区违规“瘦身”、腾格里沙漠污染、青海木里矿区破坏性开采等，都是由于没有将习近平总书记的重要论述贯彻落实到实际工作中，没有充分认识到生态环境保护的重要性造成的。

（二）绿色循环低碳发展不平衡

当前我国还存在着区域发展不平衡、城乡发展不平衡、经济发展和生态环境保护不平衡等方面问题，特别是发展的质量和效益还不高，创新能力不强，经济增长还没有完全转变到主要依靠科技进步和创新驱动的轨道上来。在产业结构调整和转型升级的要求下，以循环经济指导各行业发展的增长模式仍需深度构建和快速推广，全面实现绿色循环低碳发展任重道远。

以单位GDP能耗为例，这是一个衡量经济增长质量和效益的重要指标，也是衡量绿色循环低碳发展水平的重要指标，从“十一五”以来一直作为国民经济和社会发展的约束性指标。数据显示，2018年全国单位GDP能耗为0.56吨标准煤/万元，有13个省指标高于全国，最高的接近2吨标准煤/万元，最低的约0.26吨标准煤/万元，达到发达国家水平；从区域看，东部地区单位GDP能耗指标普遍低于全国，中部地区除个别地区外，其他地区也都低于全国，西部地区单位GDP能耗指标普遍高于全国，地区不平衡问题十分突出。

从绿色循环低碳发展总体水平看，东部经济发达的地区，如北京、上海、广东、江苏、浙江、福建等，在绿色循环低碳发展方面走在全国前列。很多经济发达地区高度重视绿色发展，持续加大生态环境领域投资，培育绿色产业，从贯彻落实新发展观中获取新的发展动力；但一些西部欠发达地区，依靠较好的资源禀赋，多采取传统增长模式，走高投入、低产出、高污染为特征的传统发展道路，同时由于经济发展水平不够，对生态环境投入也不足，影响了经济转型升级。

（三）绿色生活方式尚未成为常态

当前人们生活方式多样，奢侈浪费仍不同程度地存在，不合理消费迅速增长带来的资源环境压力也逐渐增大。城市“大拆大建”之风持续，建筑物平均寿命只有30年左右，远低于其他国家。我国每年约消耗450亿套一次性餐具。2019年全国快递业务量同比增加25.2％，达到635亿件，包装废弃物总量大幅增加。2019年，我国城市人均垃圾清运量0.75千克/天，部分地区达到1千克/天，已超过日本、韩国等。城市废弃物产生量快速上升，给尚不健全的回收体系带来更大挑战。此外，我国每年浪费粮食1 700万～1 800万吨，相当于3 000万～5 000万人一年的口粮，每年产生餐厨垃圾约1.5亿吨，几乎相当于每年粮食产量的20％。

二、能源资源总体利用水平不高

（一）能源安全保障和清洁高效利用形势依然严峻

1.能源安全保障压力较大

能源是国民经济发展的重要支撑，能源安全直接影响到国家安全、经济可持续发展及社会稳定。2019年，我国原油净进口量5亿吨，同比增长9.5％，原油对外依存度达72.5％，同比提高1.6个百分点，石油对外依存度达70.8％，原油、石油对外依存度双破70％。天然气进口量1 373亿立方米，对外依存度45.2％，与上年基本持平。

当前大国博弈加剧，保护主义持续蔓延，霸权主义盛行，国际政治经济形势更趋复杂，不确定性因素增多。随着我国经济持续增长，能源消费特别是天然气消费还将继续增加，能源安全保障压力增加。

2.能源利用效率还有较大提升空间

与世界平均水平相比，我国经济发展对能源消费的依赖程度仍然较高，消耗同样能源产生的经济效益仍然较低。据有关机构测算，中国2017年单位GDP能耗是世界平均水平的1.7倍左右，是英国的4.8倍、日本的4.1倍、美国的2.4倍，我国单位GDP能耗仍有较大下降空间。

从重点行业看，近年来，我国主要工业产品单位能耗与国际先进水平的差距不断缩小，但部分高耗能产品单位能耗仍有一定下降空间，特别是随着废钢循环利用比重的上升、离子膜法烧碱工艺对隔膜法烧碱的替代比例逐步提高，一些行业的能效水平仍有较大的提高潜力。

面对我国刚性能源增长需求，如果主要依靠原生资源开发或进口，能源安全保障、生态环境容量都将承受很大压力，提高能效不仅是满足我国能源需求增长的最优先选项，也是建设生态文明、实现社会主义现代化强国目标的必然要求。

3.能源开发利用带来的环境问题仍然突出

我国煤炭生产规模已经远远超过安全、环保、生态友好的开采上限，导致地下水资源破坏，产生大面积的采煤沉陷区，煤矸石堆积大量占用土地、污染土壤。重点区域二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放大大超过了环境承载能力，氨氮、重金属、持久性有机物、PM2.5等污染物治理任务紧迫。

2019年，全国煤炭消费量40亿吨左右，巨大的煤炭消费量也带来较为严重的环境污染。雾霾天气多发的中东部地区，也是我国能源消费密度特别是煤炭消费密度高的地区。以京津冀及周边地区为例，“2+26”城市作为全国细颗粒物（PM2.5）浓度最高的区域，国土面积只占全国3％，但排放着全国10％的二氧化硫、15％的氮氧化物，单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4～6倍，以煤炭作为主要能源的钢铁、焦炭、玻璃、原料药等产量占全国的40％以上。

（二）水资源利用水平不高

1.人多水少、时空分布不均是我国的基本水情

我国单位国土面积水资源为世界平均水平的83％，人均水资源占有量为世界人均水平的28％。水资源地区分布不均，与土地资源和生产力布局不相匹配，黄淮海地区土地面积、耕地面积分别占全国的15％、35％，但水资源总量不到全国的10％。我国西部和北部地区，多年平均年降水量小于400mm和年径流深小于50mm的干旱区占国土面积的40％。水资源时空分布不均，既加剧水资源紧缺矛盾，又增加了水资源可持续利用难度。

2.农业用水效率不高

2018年，全国耕地实际灌溉亩均用水量365立方米，农田灌溉水有效利用系数0.554，高效农业节水，尤其是喷微灌等高效节水灌溉覆盖面偏低，占灌溉面积的比重（高效节灌率）约30％，而以色列等节水先进国家农田灌溉水有效利用系数已达0.7～0.8，欧美发达国家喷灌和微灌面积占灌溉面积的比例达到了50％以上。对标发达国家和农业节水先进国家，我国农业用水效率与水平还有很大差距。

3.工业用水效率还有较大提升空间

2019年，全国万元工业增加值用水量42立方米，2018年城市工业用水重复利用率为90％，县城工业用水重复利用率为79％，工业节水还有较大潜力可挖。从行业分类看，我国高耗水行业集中在电力、钢铁、纺织、造纸、食品加工、石化和化工等，高耗水行业用水量占工业总用水量的50％以上。

4.水生态形势严峻

水资源供给结构性矛盾突出，部分地区水资源过度开发，经济社会用水大量挤占河湖生态水量，水生态空间被侵占，流域区域生态保护和修复用水保障、水质改善、生物多样性保护等面临严峻挑战。一些地区长期大规模超采地下水，形成地下水漏斗区，引发地面沉降、海水入侵等生态环境问题。部分城市过度挖湖引水造景，加剧水资源紧缺，破坏水系循环。

（三）矿产资源综合开发利用水平不高

1.资源总量丰富，但多数大宗矿产后备储量不足

我国矿产资源总量约占世界的12％，但人均占有量仅为世界平均水平的58％。铁、铜、铝等需求量大的矿产查明资源储量占世界的5％～30％，但人均占有量不足世界平均水平的40％。一部分大中型矿山进入中晚期，可采储量与产量大幅度衰减，随着找矿难度的增加，重要矿产资源储量增长相对缓慢，矿产开发接续基地严重不足，后备储量不足。

2.重要矿产对外依存度攀升，安全供应风险加大

随着工业化、城镇化的快速推进，矿产资源供需矛盾日渐突出，45种主要矿产中有11种矿产出现严重短缺，铁矿石、铜、钾的对外依存度已超过50％，受国内资源条件的限制，铁、铜、铝等重要大宗矿产缺口量会继续增加，对外依存度将会继续攀升，资源供应的潜在风险不断加大。

3.矿产资源产出率低，循环利用水平不高

我国矿产资源加工综合利用水平低，矿产资源开发利用产品的科技含量和附加值较低。与国际先进水平相比，我国矿产资源节约与综合利用还有较大差距。据相关统计，矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率平均分别为35％和40％，比国际先进水平低15％～20％。

三、环境污染问题尚未根本解决

（一）污染物排放总量仍处于高位

党的十八大以来，我国生态环境质量持续改善，取得了显著成效。但必须清醒看到，我国仍处于社会主义初级阶段，工业化、城镇化、农业现代化尚未完成，经济总量增长与污染物排放总量增加尚未脱钩，污染物排放量依然处于高位。

根据《第二次全国污染源普查公报》，2017年，全国化学需氧量（COD）排放总量为2 143.98万吨、氨氮96.34万吨、总氮304.14万吨、总磷31.54万吨、二氧化硫696.32万吨、氮氧化物1 785.22万吨、颗粒物1 684.05万吨。一些没有纳入总量减排控制的污染物排放量依然在持续上升，对环境质量的影响进一步显现。

要实现环境质量根本好转，二氧化硫、氮氧化物等污染物排放总量至少要下降到百万吨级水平。欧盟经过五十多年的治理，二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放量，分别由5 000多万吨、2 000多万吨、4 000多万吨，下降到几百万吨水平，煤炭消费量由20多亿吨下降到6亿多吨，PM2.5才下降到20微克/立方米左右。对于我国而言，参照每个五年规划期削减10％的减排速度，实现二氧化硫和氮氧化物削减50％，还需要15年时间。

（二）环境质量改善成效不牢固

大气方面。2019年，全国337个地级及以上城市中，180个城市空气质量超标，占比53.4％。同时大气环境质量改善成效并不稳固，2019年337个城市累计发生重度污染1 666天，比2018年增加了88天，还存在“靠天吃饭”的状态。就北京而言，秋冬季如果连续三天以上处于静稳天气，雾霾就会随之而来。

水体方面。部分区域流域污染仍然较重，2019年全国地表水国控断面中3.4％为劣Ⅴ类，其中黄河流域监测的137个水质断面中，劣Ⅴ类水质断面（点位）占比8.8％。部分湖库富营养化问题突出，各地区黑臭水体治理进展不均衡，截至2019年底，全国295个地级及以上城市建成区2 899个黑臭水体仍有386个未消除。水生态破坏严重，海河、黄河等流域水资源开发利用已超过其承载能力，国际上的警戒线是40％，海河已达106％。长江口、珠江口、杭州湾等部分河口海湾污染严重。

土壤方面。近20年来，长江中游等五大粮食主产区耕地土壤重金属污染仍未全面扭转，点位超标率从7.16％增加至21.49％。工矿业废弃地土壤环境问题突出，部分有色金属冶炼、化工、电镀、制革等行业企业用地成为遗留污染地块，再开发利用环境风险较大。

（三）新型污染问题不容忽视

1.城市臭氧污染问题愈发突出

2013年以来，京津冀和长三角臭氧（O3）浓度逐年上升。2017年1月至2018年3月，臭氧逐渐取代PM2.5成为上海等城市的首要大气污染物。挥发性有机物（VOCs）作为PM2.5和O3重要前体物质，其防治工作相对滞后，部分地区VOCs排放清单还有待建立，VOCs排放存在底数不清的问题。

2.水体和土壤新型污染不断加剧

随着医药及洗化行业的大规模发展，药品及个人护理用品（PPCPs）的生产和使用量迅猛增长。PPCPs中含有抗生素、固醇类激素、塑料磨砂颗粒（微塑料）等，通过食物链进入人体，会对人类健康产生严重影响。

3.网络消费带来的废弃物数量惊人

2019年快递全行业共使用635.2亿份快递运单、175.2亿个包装袋、12.7亿条中转用塑料袋、76.1亿个封套、577.1亿米快递胶带、63.4亿个包装箱。千家万户网络购物的背后是抛弃的快递包裹堆积如山，仅一年的快递胶带消耗量可绕地球赤道约1 440圈，包装箱所需原纸多达7 300万吨。另外，随着电磁设施设备的广泛应用，电磁辐射污染还需高度重视。

（四）次生污染问题亟待高度关注

在大气污染治理方面。近年来，我国大力推进火力发电行业开展脱硫改造，在降低硫化物污染排放的同时，又带来了脱硫石膏产量的持续增加。有关数据显示，2018年脱硫石膏产量超过1亿吨，综合利用率约为75％，这也就意味着每年新增2 000多万吨脱硫石膏需要堆存，在占用大量土地的同时，也对生态环境带来隐患。

在水污染治理方面。全国污水处理设施持续快速发展，在解决水污染问题的同时，带来了污泥产生量的持续增加。我国污泥年产生量大约为7 000万吨，而无害化资源化处理处置率仅为50％，大量污泥没有得到无害化处置，直接造成了二次污染，对生态环境造成严重威胁。

在固体废物污染治理方面。近年来，生活垃圾焚烧设施发展迅速，在解决生活垃圾处理的同时，其焚烧后产生的飞灰又变成新的环境问题。据有关统计显示，每焚烧1 000吨生活垃圾，飞灰产生量30～50吨，全国共建成生活垃圾焚烧厂506座，年飞灰产生量约450万吨。按照《国家危险废物名录》，垃圾焚烧后的飞灰属于危险废物，经固化稳定后安全填埋，是目前最稳妥的处置方式，但因产生量巨大，填埋场库容严重不足，飞灰处置仍存在违法倾倒、简单堆填、渗漏污染等问题。

单纯的污染治理在解决相关污染问题的同时，可能也会带来次生污染问题，并且随着末端治理空间的收窄，单纯污染治理的成本不断增加，所以解决污染问题必须加快改变传统发展方式，全面践行绿色循环低碳发展，协同推进源头预防、过程控制、末端治理，推动污染问题根本解决。

四、生态系统保护仍待加强

（一）生态环境脆弱

受地理与气候条件的影响，我国生态环境脆弱，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土面积的55％。森林覆盖率与世界平均水平30.3％仍有较大差距，人均森林面积只有世界人均水平的1/4，人均森林蓄积量不到世界人均水平的1/5。森林资源质量不高，森林每公顷蓄积量只有世界平均水平的69％，林地生产力低，人工林每公顷蓄积量只有52.76立方米。森林资源地域分布不均衡，地域辽阔的西北地区、内蒙古中西部、西藏大部，以及人口稠密、经济发达的华北、中原及长江、黄河中下游地区，森林资源分布较少。

全国草原生态总体恶化局面尚未根本扭转，中度和重度退化面积仍占1/3以上，草原违法案件多发常发，一些地方在草原上乱开滥垦、违法违规开矿、随意挤占草原修建厂房和旅游点现象突出。据统计，2016年全国各类草原违法案件破坏草原面积13.74万亩。其中，非法征占用草原问题突出，发案数量达到160起，破坏草原面积4.54万亩。特别是一些大型采矿项目，征占用草原面积大，对草原生态系统破坏严重。

（二）土地退化仍然严重

1.我国水土流失分布广、面积大

全国水土流失面积达295万平方公里，占国土面积的30.7％。全国水土流失强度较大的区域主要分布在黄土高原和西南地区，其中，极重度水土流失主要发生在黄土高原和四川、云南局部地区；东部地区水土流失强度相对较小。

2.我国沙化土地面积大，以极重度及重度沙化等级为主

全国沙化土地面积为182.35万平方公里，占全国国土总面积的19.0％。其中，沙漠、戈壁面积占沙化土地面积的51.8％，极重度沙化面积占沙化土地面积的16.6％，重度沙化面积占沙化土地面积的22.5％，中度沙化面积占沙化土地面积的7.6％。全国沙化土地主要分布在我国的西北地区，沙化土地面积最多省份是新疆、内蒙古、西藏，3省区的沙化土地面积占全国沙化土地总面积的82.0％。

3.我国西南地区石漠化问题突出

全国石漠化区域主要分布在贵州、云南、广西、四川、湖南、广东、重庆及湖北8省区的喀斯特地区，总面积为9.56万平方公里，占8省区总面积的17.9％，石漠化程度以中度和轻度为主。

（三）湿地萎缩退化

近年来，在各地区各部门的共同努力下，全国湿地保护取得显著成效。但在自然变化和人为活动的共同影响下，我国湿地保护面临着非常严峻的形势，湿地保护的任务十分艰巨和紧迫。

我国近70％重要湿地受到污染、围垦、过度放牧和不合理水资源利用等威胁影响，湿地面积减少和生态功能退化严重。据统计，我国面积超过10平方公里的湖泊已由新中国成立初期的635个减少到现在的231个，而2/3以上湖泊湿地不同程度富营养化，10％以上达严重富营养化程度。与20世纪50年代初期相比，我国滨海湿地的红树林面积减少了大约60％，珊瑚礁面积减少了80％，海草床几乎消失殆尽，66％的海岸遭到侵蚀。国家海洋局2015年的监测数据显示，2015年我国近海海洋生态处于不健康或亚健康的部分占81.2％。三江平原的沼泽湿地面积因围垦已由新中国成立初期534.5万公顷降至91.24万公顷；长江中下游平原的湖泊湿地面积因围垦及不合理水资源利用已由新中国成立初期的258.28万公顷下降至104.93万公顷，仅江汉平原围湖造田就有60万公顷，洞庭湖的垦殖率达50％以上；若尔盖泥炭沼泽湿地由于不合理挖沟排水和过度放牧等造成近2/3沼泽湿地退化。

（四）极端气候事件和自然灾害频发威胁生态安全

近年来，极端气候事件和自然灾害频发，严重威胁生态安全。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广。森林火灾、生物灾害、严重干旱、特大洪涝、地震、山体滑坡、泥石流、海啸、台风以及气候变化带来海平面上升等自然灾害，严重威胁着生态系统的安全。2019年全国共发生森林火灾2 345起，其中重大森林火灾8起、特大森林火灾1起，受害森林面积1.35万公顷。

草原灾害严重威胁到草原生态安全。近年来，受全球气候变化异常影响，我国主要草原区高温、干旱、暴风雪等极端天气增多，病、虫、鼠害发生日趋频繁，严重威胁到草原生态安全。我国草原鼠害危害面积年均在4亿亩以上，虫害危害面积在2亿亩左右。草原火灾时有发生，2016年全国草原火灾56起，累计受害草原面积55.4万亩。内蒙古自治区东部连年干旱，近1亿亩打草场丧失了打储草功能。

五、绿色循环低碳发展保障机制不健全

（一）资金投入总体不足

1.多元投入机制尚未形成

我国生态环境治理投入不足，从国际经验来看，环境治理投入占GDP比重达到2％左右，环境污染才能得到有效治理，达到3％左右环境质量才能得到改善。根据世界银行报告估算，当前我国环境治理投入不到GDP的2％，且投入渠道单一，以政府财政投入为主，社会资本参与生态环境治理特别是生态保护相对不足，与发达国家相比还有很大的差距。

2.绿色金融发展不充分

近年来，我国绿色金融信贷规模持续增长，绿色债券爆发式增长，2016年我国已成为世界最大的绿色债券市场，发行规模达到2 380亿元人民币，占全球发行规模的39％。但同时我国绿色金融发展不充分不平衡，绿色金融支持机制不健全，金融机构对生态环境保护领域融资支持力度有限，绿色信贷面临外部监管不足，绿色债券认证标准不统一，缺乏推动社会资本“自下而上”自发参与绿色项目建设的制度环境和安排。

（二）价格机制不健全

1.污水处理收费难以覆盖处理成本

大部分地区的污水处理收费仅涵盖污水处理环节的部分成本，成本核算中未考虑污水收集管网建设维护、污水排放标准提高、污泥处理处置设施建设和运营成本，收费难以保障日常处理、维护和运营。污水处理差异化收费机制尚未建立，污水处理收费主要依据排放量征收，未考虑排放污水中主要污染物种类、浓度等指标，未分类分档制定差别化收费标准和递增阶梯收费制度。

2.生活垃圾“产生者付费”机制有待健全

部分地方没有按照《固体废物污染环境防治法》规定的“产生者付费”原则全面建立生活垃圾处理收费制度，仅向机关、企事业单位等非居民用户征收垃圾处理费，未向居民家庭征收生活垃圾处理费。部分已征收居民生活垃圾处理费的地区，收费缺乏载体，收缴率较低、征收成本较高，有的收缴率仅40％，而收缴成本高达收缴额的40％。

3.节能环保电价机制有待进一步健全

差别电价、环保电价、峰谷电价等机制对于限制高能耗产业发展，促进火电厂大气污染物控制和节约用电都起到了重要作用。但随着电力市场化不断深入推进，电能商品属性的确立，以及新的产业政策的出台，这些价格机制出现的问题以及工业电价和居民电价倒挂的问题、自备电厂的电价和公平承担社会责任问题将会进一步凸显。在促进绿色循环低碳发展的大背景下，电价机制如何进一步发挥作用还需要与整体的政策协调一致推进。在当前情况下，还需要进一步完善差别电价和环保电价作用，依法依规通过电价措施限制高能耗、低效率、过剩产业的发展，依法依规继续对达到环保要求的燃煤电厂给予与成本相适应的电价补偿，尤其是对于高硫煤地区的电厂应落实有差别的环保电价政策。

（三）现代环境治理能力亟待提升

1.政府法治化、科学化水平仍需提升

生态文明体制改革顶层设计基本完成，但改革措施的系统性整体性协同性尚未充分有效发挥。各地区在推进大气污染防治过程中，更多依靠行政手段，个别地方在整治中简单化，甚至采取“运动式”“一刀切”做法，“一关了之”“一禁了之”，技术、经济和法律等手段运用不够。

2.企业环境治理主体责任落实不到位

资源环境领域“市场失灵”问题严重，企业减少污染物排放缺乏内生动力，相关责任主体内生动力未得到有效激发，一些重污染企业法治观念有待增强，有的弄虚作假、偷排直排、违法排污，一定程度上存在“守法成本高、违法成本低”的问题。

3.社会组织和公众参与环境治理渠道不畅

近年来，我国环境信息公开取得了一定进展，但总体上仍处于较低水平，公众对环境治理的知情权、参与权和监督权缺乏有效保障。部分地方政府环境信息公开不到位，一些有毒有害污染物信息公开存在重大缺失。环境公益诉讼存在立案难、举证难、鉴定难等问题，社会组织和公众参与环境治理缺乏有效制度保障。

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[1]《关于全面建成小康社会补短板问题》，《求是》2020年第11期。

[2]《决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），《人民日报》2017年10月28日。

[3]已经立法的国家：瑞典（2045年）、英国、法国、丹麦、新西兰；正在立法进程中：欧盟、西班牙；出现在政策性文件中：挪威（2030年）、芬兰（2035年）、冰岛（2040年）、德国、瑞士、葡萄牙；正在讨论和研究中：意大利、立陶宛、爱沙尼亚、捷克、斯洛伐克等欧盟成员国以及加拿大。