习近平总书记关于新型城镇化的重要论述提出了一系列开创性、历史性的新理念和新论断，赋予了城镇化相关理论和具体实践一系列新命题和新要求，明确了新型城镇化工作的指导思想、基本原则和目标任务，为深刻把握中国特色新型城镇化的鲜明特征，持续深化中国特色新型城镇化地方实践，不断丰富中国特色新型城镇化理论内涵，提供了时代坐标和科学依据。当前，我国经济社会发展的内外部环境正在发生深刻变化，城镇化也处于全面深度转型的关键时期。站在即将全面建成小康社会、全面开启社会主义现代化建设新征程这一新的历史起点上，必须深入学习、深刻体会习近平总书记关于新型城镇化重要论述的丰富内涵和精神实质，认真自觉地用其武装头脑、指导实践、造福人民。

党的十八届五中全会鲜明提出，要坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点[1]。必须坚持把以人为本作为新型城镇化的本质属性，不断促进人的全面发展和社会公平正义，使全体人民共享城镇化发展成果。

一、以人的城镇化为核心，着力提高城镇化质量

（一）坚持以人为本，改变“重物轻人”的传统城镇化思维

很长一段时期内，各地对城镇化存在着较为严重的认识偏差，把物质形态的工程建设作为城镇化的主要内容，甚至把城镇化简单地理解为“造城”，一些城市“摊大饼”式扩张、占地过多，对保护耕地和保障粮食安全构成威胁，导致城市政府债务负担过重，金融风险不断积累；强征土地侵害农民利益，不顾条件拆除农房、逼农民进城等现象时有发生。城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化。城镇化绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦；不是盲目建设大量新城新区，结果没有产业和居民，或者积累了大堆矛盾和问题。对此必须有十分清醒的认识，在推进城镇化过程中要避免“造城”运动，防止城市低水平扩张，改变城镇化只要土地不要人的现状，把关注点放到人的城镇化上，回归到让更多人口融入城镇这个本源上来。

（二）以提高质量为导向，推动传统城镇化发展方式转变

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展，但在快速发展中也产生了不少矛盾和问题。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了。党的十八大把城镇化质量明显提高作为全面建成小康社会的重要要求，中央城镇化工作会议明确提出以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。推进城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段，将促进劳动力这一核心生产要素的合理流动与活力迸发，推动我国发展方式从依靠扩大劳动力的数量向提高劳动力的质量转变，从依靠资源数量投入向提高使用效率转变，释放出巨大的内需红利和改革红利，为经济发展提供强大的动力。

二、解决人口城镇化问题要有足够的历史耐心

（一）农民变成市民需要较长时间

习近平总书记指出，真正使农民变成市民并不断提高素质，需要长期努力，不可能一蹴而就。在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心[2]。我国原有城乡分割的户籍制度是历史形成的，有其深刻的政治、经济原因。改革开放后，随着经济快速发展特别是工业化快速推进，城乡分割的政策体制开始逐渐松动，越来越多农民进城务工，人口城镇化在此背景下加快发展。由于我国城乡差别难以在短时间内完全消除，户籍制度改革只能循序渐进。因此，各地在具体工作中，制定人口城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能把提高统计意义上的城镇化率作为硬任务，急于求成、拔苗助长，靠行政命令层层加码、级级考核。

（二）正确看待农村劳动力在城镇和农村间的流动

习近平总书记指出，一部分农村劳动力在城镇和农村流动，是我国现阶段乃至相当长历史时期都会存在的现象。对这种“两栖人”“候鸟”现象不要大惊小怪，也不要恶意炒作[3]。对那些已经在城镇就业但难以适应城镇生活或不愿落户的人口，要逐步提高基本公共服务水平，努力解决好他们的子女教育、医疗卫生、社会保障等需求，使他们可以在城市就业，也可以有序回流农村。不论他们在农村还是在城市，该提供的公共服务都要提供，该保障的权益都要切实保障。

三、“人民城市为人民”是做好城市工作的出发点和落脚点

（一）把握人民城市的根本属性，把以人民为中心贯穿于城市建设全过程和各方面

过去很长一段时间，不少地方的城市工作存在“重发展轻民生”“重建设轻内涵”“重面子轻里子”“重管理轻服务”等问题。一些城市越建越大、越建越漂亮，但居民上学、看病、养老越来越难，群众生活越来越不方便。不少城市大量进城农民工难以融入城市生活，长期处于不稳定状态。城市的核心是人，关键是12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。在新时代推进城市建设，应该坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。

（二）把人本价值作为检验城市各项工作成效的根本标准

当前，人民群众对城市宜居生活的期待很高，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，城市管理和服务状况是重要评价标准。城市管理和服务同居民生活密切相关，老百姓每天的吃住用行，一刻都离不开城市管理和服务。全心全意为人民服务，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重头，不能见物不见人。抓城市工作，应把人本价值作为核心取向，作为改进服务和管理的重要标尺，作为检验各项工作成效的根本标准，贯穿城市规划、建设、管理和生产、生活、生态各环节各方面，以更优的供给满足人民需求，用最好的资源服务人民。

（三）把市民作为城市建设、城市发展的主体

市民是城市建设发展的主体，要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励市民通过各种方式参与城市建设、管理，让人民群众成为城市发展的积极参与者、最大受益者、最终评判者。强化人民群众参与的制度化保障，调动人民群众的积极性主动性创造性，激发人民群众的主人翁精神。遵循社会规律的包容性发展，推动广大市民充分融入城市，促进新市民融入城市并与老市民和谐发展。城市应创造更多就业机会、创业平台、事业舞台，努力为工作生活在城市中的人们提供用武之地、打开成功之门。

习近平总书记指出，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务[4]。必须把户籍制度改革作为重要环节，统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，完善以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务提供机制，确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城镇便捷落户。

一、户籍制度改革是推进人的城镇化的重要环节

（一）深化户籍制度改革是推动农业转移人口市民化的关键举措

推进人的城镇化，一个重要的环节在户籍制度改革。深化户籍制度改革，加快推进农民工和其他常住人口在城镇定居落户，是党中央、国务院部署的重大改革任务，有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定。2013年以来，我国户籍制度改革不断深化，全国共有9 000多万农业转移人口成为城镇户籍居民。但与此同时，虽然有2.27亿农民工实现了从农业到非农产业的职业转换、从农村到城镇的居住地转换，却还没有实现从农民到市民的身份转变，在城镇还不能全面享有教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务。应加大户籍制度改革措施落实力度，推动户籍制度改革不断提质增效，确保改革成果经得起历史检验。

（二）统筹推进户籍制度改革及各领域配套改革

户籍制度改革不单纯是落户限制的减少或取消，而是一项复杂的系统性工程。一方面，对转移人口集中流入的地区而言，人口的快速增长会在短时间内造成社会保障和公共服务资源供给短缺，需要一定时间来补齐公共服务的短板，比如城乡社保统一需要逐步推进，教师医生需要时间来培养，如果盲目放开可能引发“洼地效应”，加剧资源的拥挤度。另一方面，我国农业转移人口平均收入水平较低，农村土地、宅基地等不动产流动性差，转移人口过度集中地区仅靠自身财力可能难以承受取消落户限制后短期激增的支出压力，需要构建合理有效的市民化成本分担机制。因此，推进户籍制度改革应注重系统的顶层设计，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等配套改革，确保相关改革协同推进、形成合力。

二、推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序

（一）充分尊重农民意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择

在以往的实践中，部分地区片面理解城镇化，简单地认为合村并居、农民上楼就是城镇化；有些地方的干部认为，让农民仅仅以成本价掏钱买房上楼是帮助农民改善生活方式、过上城里人日子的大好事，因此往往“为农民着想”“替农民做主”。实际上，这样一来农民的生活方式虽然改变了，但生产方式并没有改变，反倒带来许多不便，最终其生活方式也难有质的提高。客观看，对于愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口而言，中小城市户籍附着的社会福利和公共服务相对有限，缺乏吸引力。而大城市特别是特大城市落户门槛高，高房价也让农业转移人口“望房兴叹”。因此，有大量进城农民工不愿放弃农村户籍及在农村的各种权益。实践中，应尊重农业转移人口的自主选择权，不能强迫他们市民化，不搞层层摊派，更不能强取豪夺，不顾条件拆除农房，逼农民进城，让农民工“被落户”“被上楼”。

（二）坚持因地制宜、区别对待，实行差别化落户政策

城市规模不可无限制扩张，城市人口也不能无限制膨胀。人口过度集中甚至超过城市承载能力，会给城市资源和环境带来巨大压力，导致“城市病”；人口过度分散，“村村点火、户户冒烟”式发展，不利于城镇规模效应的发挥和集聚经济的形成，会造成效率损失。我国不同地区经济发展水平差异很大，制定政策要充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力。不同区域之间，可根据实际人口承载能力和外来人口流入多少，制定不同的落户政策。同一个城市，也可以根据城市郊区、新区、市区的人口承载力和当前人口实际情况，制定差别化落户政策。

（三）坚持积极稳妥、规范有序，优先解决存量和重点人群

截至2019年末，我国有1.35亿进城农民工，随迁家属约4 000万。我们必须量力而行，充分考虑能力和可能，渐进地推进户籍制度改革，优先解决存量，有序引导增量，而不是人为大幅度地吸引新的人口进城。有大量在城市长期居住生活且有能力落户的农业转移人口，他们为城市作出了巨大贡献，也适应了城市生产生活方式。要优先把这部分进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的流动人口转为城镇居民，使他们及其家庭在城镇扎根落户，实现身份转变，获得归属感。

三、逐步提高非户籍常住人口基本公共服务水平

（一）建立以居住证为载体的基本公共服务供给机制

2016年起，我国全面实施《居住证暂行条例》，推进居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口。居住证制度的出台，是我国推进新型城镇化、促进劳动力要素合理流动、破除城乡二元体制的重大举措，也是国家治理现代化不断推进的重要体现。它从国家层面首次明确了与居住证相关联的多项基本公共服务和便利，为非户籍常住人口享有城镇基本公共服务提供了通道。为此，应充分保障居住证持有人享有义务教育、就业、公共卫生等基本公共服务，不断扩大对居住证持有人提供的公共服务范围并提高服务标准。

（二）逐步提高非户籍常住人口基本公共服务水平

享受基本公共服务是公民的基本权利，提高基本公共服务水平是推进以人为核心的新型城镇化的具体体现。我国农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象，城镇存在大量流动人口，对基本公共服务有很大需求。对于不愿和不能落户的农业转移人口和其他常住人口，应稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，按照保障基本、循序渐进的原则，让他们在子女教育、就业扶持、医疗卫生、社会保障、住房保障等方面逐步享有与当地居民同等的基本公共服务。

党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。必须遵循经济发展和城市发展客观规律，把工作重点放到促进城市群发展上，加快形成中心城市、都市圈、城市群等多层次的空间形态，开拓城镇化的内生空间，形成带动全国高质量发展新动力源。

一、加快构建高质量发展的动力系统

（一）城市群是城镇化中后期的趋势和规律，也是我国新型城镇化的空间支撑体系

从世界城市发展布局看，城市和人口集中在沿海地区是规律。城市群崛起是经济发展到一定阶段的重要标志。世界级城市群的发展经验表明，高质量发展的城市群可以优化区域发展格局，带动经济整体发展质量提升。从我国区域经济发展形势看，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势明显。我国已形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群为引领，山东半岛、海峡西岸、辽中南、哈长、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原、北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群竞相发展的格局，成为支撑和带动我国经济发展、体现国家竞争力的重要区域。应加大城市群培育发展力度，促进人口等各类生产要素向优势地区集中。

（二）坚定不移以城市群为主体形态，构建高质量发展的动力系统

城市群既是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式，也是经济发展的重要增长极、参与全球竞争的战略区域。以城市群为主体形态推进城镇化，不仅有助于消除城市病、显著提高居民生活质量，而且能拓展城镇发展空间，释放城镇发展潜力，大幅提升城镇运行效率和经济社会发展水平，推动构建高质量发展的动力系统。要坚持全国“一盘棋”，科学规划建设城市群，推动城市群基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态共保环境共治、成本共担利益共享，破除行政壁垒和市场分割，促进生产要素自由流动和优化配置，形成优势互补、密切协作的区域协同发展新格局。

二、分类引导不同地区城市群发展

（一）明确不同地区城市群发展目标和开发方向

我国各地情况千差万别，要对我国城市群建设进行科学规划、合理定位、统筹安排，根据不同地区经济社会发展实际，分类引导不同地区城市群发展。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。东部地区其他城市群，要充分发挥区位优势，全面提高开放水平，集聚创新要素，增强创新能力，提升国际竞争力。中西部和东北地区要在城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

（二）充分考虑不同地区城市群资源环境承载能力

东部地区城市群主要分布在优化开发区域，面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，应加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。中部和东北地区是我国重要粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区。培育发展中西部和东北地区城市群，必须严格保护耕地特别是基本农田，严格保护水资源，严格控制城市边界无序扩张，严格控制污染物排放，切实加强生态保护和环境治理，彻底改变粗放低效的发展模式，确保流域生态安全和粮食生产安全。

三、推动大中小城市和小城镇协调发展

（一）推动大中小城市和小城镇协调发展，是解决我国城镇化空间分布和规模结构不合理问题的必然要求

近年来，我国城镇布局进一步优化，但在快速推进过程中也积累了一些问题，城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱。这些问题增加了经济社会和生态环境成本，已经成为制约我国新型城镇化发展的重要因素。城镇体系优化与城市群发育程度是衡量一个国家城镇化水平的重要标志，应坚持合理规划、科学布局，走出一条符合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化道路，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

（二）科学定位功能与分工，促进各类城市和小城镇协调发展

推动我国大中小城市协调发展，应深入理解和把握城市发展背后的逻辑和地缘经济关系，在大中小城市间形成具有合理地缘经济关系的城市分工体系。大城市可以给居民提供更高的收入和福利，吸引更多人口聚集，在产业发展多样性和技术进步方面拥有比较优势，应以强化产业协作协同和完善基础设施网络为抓手，充分发挥其规模经济效应和范围经济效应，强化对中小城市的辐射和带动作用，同时要合理控制城市规模，避免患上大城市病。中小城市可以利用在空间、资源、劳动力等方面的比较优势，因地制宜选择适合自身发展的特色产业，与大城市形成具有合理地缘经济关系的产业分工体系，提高产业发展的专业化水平和经济效率。小城镇是城镇体系的末端，虽然规模不大，但功能很强，要按照提高质量、节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

（三）发挥都市圈建设对新型城镇化的关键推动作用

近年来，我国“19+2”城市群格局基本形成，但城市群内部经济社会联系还比较弱，核心城市和周边一体化发展的要求已经越来越迫切。都市圈是城市群的基础形态，是以大城市为核心、与周边具有紧密人口和经济关联的中小城市共同组成的一体化地域空间组织，是我国城镇化格局中具有枢纽地位的重要一环。建设以中心城市为核心的都市圈，可以实现大中小城市协调发展，促进城市与特色小镇建设、乡村振兴战略联动。要用改革的办法和创新的精神，积极培育发展现代化都市圈。

四、促进特色小镇健康发展

（一）正确理解特色小镇建设的本质特征和功能作用

特色小镇既是经济高质量发展的新平台，又是城镇化建设的新空间、城乡融合发展的新支点，还有望成为传统文化传承保护的新载体。特色小镇是空间布局高效、形态比较先进的经济体，有利于经济增长、就业扩大、人民增收、政府财力增加，为缓解不平衡不充分发展问题提供药方。因此，抓特色小镇建设大有可为，对经济转型升级和新型城镇化建设具有重要意义。

（二）客观分析特色小镇发展中的问题，引导规范特色小镇健康有序发展

发展特色小镇是对的，但有些地方走了样、变了味，要引导其健康发展，切不可一哄而上、拔苗助长。客观地看，我国特色小镇建设取得了一定成效、积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇。但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。特色小镇是新生事物，从浙江向全国推广只有4年左右时间，除浙江已建设一些成熟特色小镇外，其他地区特别是中西部地区总体处于创建培育阶段，不可避免会产生一些发展中的问题、成长中的烦恼。对此，要有足够的历史耐心。在建设特色小镇过程中，应以引导特色产业发展为核心，以建立规范纠偏机制、典型引路机制、服务支撑机制为重点，加快建立特色小镇高质量发展机制，释放城乡融合发展和内需增长新空间。

习近平总书记指出，要尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性[5]。必须树立正确的城市发展方法论，着力发挥规划在城市发展中的引导作用，把生态文明作为城市建设的内在要求，把传承文化作为城市发展的应有品质，努力让广大人民群众在城市过得更幸福。

一、树立正确的城市发展方法论

（一）统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作的全局性

要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展，让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确功能定位和主导产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协同发展。我国城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。

（二）统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性

城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。

（三）统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性

城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能。加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。

（四）统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性

城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。

（五）统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性

城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

二、规划在城市发展中起着重要引领作用

（一）增强城市规划的科学性、指导性

考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务。要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路。要体现尊重自然、顺应自然的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

（二）保持城市规划的连续性、严肃性

城市发展过程中，一些地方不顾资源环境承载能力和经济社会客观条件，随意修改城市规划的情况时有发生。“政府一换届、规划就换届”，城市规划无法保持连续性，造成了社会资源的巨大浪费。一些城市的决策者为争取政绩而放弃规划管控底线，用“规划服从经济回报”的代价来满足投资者的要求，未批先建或不按规划进行建设的情况屡禁不止。要坚持先规划、后建设的基本原则，保持城市规划的连续性、严肃性，做到一个市县一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。

三、城市建设要让群众过得更幸福

（一）城市建设要充分体现人文关怀

城市建设关乎城市形象，更关系到群众的生活质量，必须贯彻以人民为中心的发展理念。让城市生活更美好，是城市建设、发展、治理的价值所在。群众是城市的主人翁，既是城市建设管理的参与者，也应是受益者。一座城市不仅要有群楼广厦，也要有绿地公园；不仅要有现代商场，也要有路边小店；不仅要有宽阔马路，也要有停车泊位。在建设事关城市长远发展的大工程时，切不可忽视事关百姓日常生活的小项目，应当以“小”见“大”，体现城市建管“以人为本”的精髓。要以群众呼声为着力点，以细节关怀为切入点，从群众关心关注的小事、难事、急事做起，让广大市民从平常生活中分享到实惠。

（二）着力营造群众满意的宜居环境

城市工作要把创造优良宜居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉，使住宅、商业、办公、文化等不同功能区相互交织、有机组合，并结合环境整治、存量土地再开发，逐步实现职住平衡。城市街区和道路要有人情味，不要单纯为汽车开道，也要为居民骑车散步、逛街购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便，形成综合功能的街区。

四、城市发展要把生态和安全放在更加突出的位置

（一）城市发展要追求经济目标与生态目标的平衡

长久以来，在我国城镇化过程中，城市生态环境的保护没有得到足够的重视。城镇化刚步入中期阶段时，许多城市资源环境承载能力已经减弱，部分特大城市还出现了以交通拥堵、环境污染为特征的“大城市病”，导致城市居民生活环境恶化。城市发展不仅要追求经济目标，还要追求生态目标、人与自然和谐的目标，树立“绿水青山就是金山银山”的意识，强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念。

（二）把安全工作落实到城市发展的各环节各领域

城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市。城市是一个开放而复杂的系统，一直没有问题是不可能的，关键是能及时发现、诊疗、施治，并强化日常的“健康管理”和“疾病预防”，不把“小病”拖成“城市病”。必须如履薄冰地守牢安全底线，把安全放在第一位，以对人民高度负责的态度，把安全工作落实到城市工作和城市发展的各个环节、各个领域。既要重视传统安全，确保城市运行顺畅，更要重视人民生命安全，切实以人的生命健康为中心推进经济社会发展。

五、历史文化是城市的灵魂

（一）像爱惜生命一样保护好城市历史文化遗产

历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志。要注重文明传承、文化延续，增强家国情怀，让人们记住乡愁。城市建设会不断融入现代元素，但必须同步保护和弘扬优秀传统文化。要保护好文化遗产，既要保护古代建筑，也要保护近代建筑；既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局；既要保护精品建筑，也要保护具有浓厚乡土气息的民居及地方特色的民俗。

（二）在历史文化传承中创新，体现城市精神的时代性

要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系。传统历史文化不仅需要深挖、保护、展示，更需要创新方式方法，推动历史文化保护成果创造性转化。要引导人民树立和坚持正确的历史观、价值观、文化观，更好地传承文化、凝聚精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌，要结合历史传承、区域文化、时代要求，打造各具特色的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

六、一流城市要有一流治理

习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化[6]。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫[7]。

（一）城市治理科学化

城市管理科学化是现代城市治理的一个基本要求。无论治理“城市病”还是处理城市事务，都应依循城市发展运行规律、根据现代城市的特点和标准来加强和改进城市管理。要用科学理念、科学方法进行城市管理，在指导思想上确保符合规律、科学务实，在实践上确保缜密协调、低耗高效，实现系统化、精细化管理。要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，履行好党和政府的责任。

（二）城市治理精细化

城市管理应该像绣花一样精细，要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。越是大城市，管理越要精细，要将精细化管理的要求贯穿城市工作全链条，贯穿规划、建设、管理、执法等城市工作各个环节，覆盖城市空间的各个区域，体现在时时刻刻，涵盖游客、就业人口等各类人群。要推进服务供给精细化，找准服务群众的切入点和着力点，对接群众需求实施服务供给侧改革，办好一件件民生实事。

（三）城市治理智能化

让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。当前，城市治理还面临很多难题，而高新技术的蓬勃发展，为解决这些难题提供了新手段和新机遇。必须牢牢把握科技创新机遇，运用互联网技术和信息化手段，实现城市治理精准施策、靶向发力，助推城市治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化。还要看到，城市治理智能化，不仅需要科技创新，也需要机制创新、理念创新，只有以开放包容的心态，勇于创新、支持创新，才能让我们的城市变得更智慧，让人民群众的生活变得更美好。

习近平总书记指出，要走城乡融合发展之路，向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系[8]。必须以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点，推动城乡要素配置合理化、公共服务均等化、基础设施联通化、产业发展融合化、居民收入均衡化，加快建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同发展的新型工农城乡关系。

一、城乡要素配置要合理化

我国城乡要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，渠道还没有完全打通，要素还存在不平等交换。如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，乡村将长期处于“失血”“贫血”状态，振兴就是一句空话。关键是清除阻碍要素下乡各种障碍，吸引资本、技术、人才等要素更多向乡村流动，为乡村振兴注入新动能。

（一）推动城乡劳动力双向流动

我国还处在城镇化较快发展阶段，农民进城还是大趋势。关键是要健全相关制度保障，让进城的进得放心，让留在农村的留得安心，实现城镇与乡村相得益彰。一方面，要让符合条件的农业转移人口在城市落户安居，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。另一方面，要着力推进乡村招才引智，打好“乡情牌”、念好“引才经”，促进各路人才“上山下乡”投身乡村振兴。要想方设法创造条件，让农村的机会吸引人、让农村的环境留住人，特别是要让一部分年轻人热爱农村农业，培育造就一支高素质农民队伍，优化农业从业者结构，改善农村人口结构。

（二）促进土地资源高效配置

“土地者，民之本也。”一方面，要合理分配土地计划指标。顺应城镇化趋势，加大新增建设用地指标与吸纳落户数量挂钩力度。改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准基本农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将调剂收益用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。解决土地增值收益长期“取之于农、用之于城”的问题，破解“农村的地自己用不上、用不好”的困局。另一方面，要盘活农村存量土地，激活沉睡的资源。统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。完善盘活农村闲置宅基地和闲置农房的政策，提高宅基地利用效率。

（三）统筹发挥财政资金、金融资本和社会资本作用

财政资金方面，建立多元可持续的资金保障机制，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。公共财政要向“三农”倾斜，逐步解决欠账较多的问题。下决心解决支农项目支离破碎的问题，加快建立涉农资金统筹整合长效机制。仅从县一级整合是不够的，要探索从顶层开始整合，同时发挥财政资金“四两拨千斤”作用，撬动更多社会资金。金融资本方面，坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。社会资本方面，乡村有资金需求，资本也有下乡动力。一方面要优化环境，稳定政策预期，引导好、服务好、保护好工商资本下乡的积极性；另一方面要设立必要的“防火墙”，防止“跑马圈地”、把农民挤出去，防止侵害农村集体产权、侵犯农民利益。

（四）促进科技成果入乡

农业专家的成果要体现在广阔的土地上，把科研创新转化为实践成果，给农业插上科技的翅膀，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化。实现质量兴农，既要产得出、产得优，也要卖得出、卖得好。

二、城乡公共服务要均等化

现阶段城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大。要聚焦农民最关心最直接最现实的利益问题，加快推动教育、医疗等公共服务下乡，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。

（一）优先发展农村教育事业

加快建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，努力让每一个农村孩子都能享受公平而有质量的教育。统筹配置城乡教师资源，通过稳步提高待遇等措施，增强乡村教师岗位的吸引力和自豪感。用好网络信息技术，发展远程教育，推动优质教育资源城乡共享。

（二）完善覆盖全民的社会保障体系

健全农村基层医疗卫生服务体系，开展全民健身，倡导科学生活方式，推进健康乡村建设。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，完善城乡居民基本养老保险制度，完善农村最低生活保障制度，统筹城乡救助体系，织密兜牢困难群众基本生活的安全网。健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。

三、城乡基础设施要联通化

把公共基础设施建设的重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享、互联互通。统筹谋划城乡基础设施建设，推动重要市政公用设施向城市郊区乡村和规模较大中心镇延伸。推动农村基础设施建设提档升级，特别是加快道路和农田水利设施建设，完善管护运行机制。实施好农村人居环境整治三年行动方案，明确目标，落实责任，聚焦农村生活垃圾处理、生活污水治理、村容村貌整治，梯次推动乡村山水林田路房整体改善。推进农村“厕所革命”，把它作为实施乡村振兴战略的一项具体工作来推进，不断抓出成效。不管是发达地区还是欠发达地区，都要持续推进农村环境整治，标准可以有高有低，但要给农民一个干净整洁的生活环境。

四、城乡产业发展要融合化

推进城乡产业合理布局、分工协作，用城市先进的科技、管理理念等改造提升农村产业。抓农村新产业新业态，推动农产品加工业优化升级，把现代信息技术引入农业产加销各个环节，发展乡村休闲旅游、文化体验、养生养老、农村电商等，鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业，实现乡村经济多元化。制定便利市场准入的政策和标准，引导乡村新产业顺应城乡居民消费升级趋势，不断改善服务环境、提升品质。推进农村一二三产业融合发展，关键是完善利益联结机制，通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。加快农村互联网建设步伐，瞄准农业现代化主攻方向，提高农业生产智能化、经营网络化水平。处理好经济发展和生态环境保护的关系，农村生态环境好了，田园风光、湖光山色、秀美乡村就可以成为聚宝盆，生态农业、养老养生、森林康养、乡村旅游就会红火起来。

五、城乡居民收入要均衡化

科学认识城乡地区收入差距问题，一方面城乡区域之间生活成本差异较大，光看收入不能准确反映问题；另一方面应持续推进农民增收，缩小城乡收入差距。推动城乡劳动者平等就业、同工同酬，通过多种途径着力构建农民收入持续较快增长的长效机制。通过发展现代农业、提升农村经济、增强农民工务工技能、完善农业支持政策、拓展基本公共服务、提高农民进入市场的组织化程度，多途径增加农民收入。壮大农村集体经济，在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，确保集体成员受益。

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[1]《在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话》（2015年11月23日），《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第31页。

[2]《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日），《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第164-165页。

[3]《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第594-595页。

[4]《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日），《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第161页。

[5]《在中央城市工作会议上的讲话》（2015年12月20日），《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第194页。

[6]在浙江考察时的讲话（2020年3月29日-4月1日），《人民日报》2020年4月2日。

[7]在上海考察时的讲话（2018年11月6-7日），《人民日报》2018年11月8日。

[8]《在十九届中共中央政治局第八次集体学习时的讲话》（2018年9月21日），《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社2019年版，第45页。