[电子书]推进以人为核心的新型城镇化的章节详情内容-博库网

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视推进新型城镇化工作，中央城镇化工作会议、中央城市工作会议先后召开，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》先后发布实施，基本确立了推进新型城镇化的顶层制度和政策设计。国家发展改革委作为推进新型城镇化工作牵头部门，全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，经国务院同意牵头建立城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，每年牵头制定发布新型城镇化和城乡融合发展年度重点任务并推进各地区和有关部门单位全面实施，分3批在2个省和246个城市（镇）开展国家新型城镇化综合试点，形成了纵横联动、点面结合、统筹推进的推进新型城镇化工作机制。几年来，我国城镇化水平和质量稳步提升，多项重大制度改革取得积极突破，城镇化发展方式总体出现深层次变革，涉及十几亿人的城镇化驶上了科学、健康、正确的轨道。

推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务、核心任务。党的十八大以来，各地方、各有关部门扎实有序推动农业转移人口市民化各项任务落地实施，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重提升人民群众获得感和幸福感，1亿非户籍人口在城市落户的行动取得决定性进展。

一、户籍制度改革取得历史性突破

（一）户籍制度改革顶层设计不断完善

党的十八大以来，党中央、国务院建立并不断完善农业转移人口市民化的顶层制度，户籍制度改革一系列重大政策密集出台。2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于调整城市规模划分标准的通知》，进一步调整户口迁移政策，并调整了城市规模划分标准和城镇人口统计口径，推动实施差别化落户政策。在此基础上，又相继印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策文件，进一步放宽落户限制，突出重点解决符合条件的普通劳动者的落户问题。国家发展改革委、公安部等部门印发《关于督促落实1亿非户籍人口在城市落户重点工作任务的通知》，有针对性地提出确保重点群体便捷落户、提升农业转移人口就业能力、优化“人地钱挂钩”操作细则、增强教师编制灵活性等举措。公安部牵头完善了城镇户籍人口统计标准。在各部门、各地区的共同努力下，31个省（区、市）及新疆生产建设兵团已全部出台户籍制度改革方案或意见，全国范围内的户籍制度改革政策框架已基本构建完成，农业转移人口市民化的制度通道基本打通。

（二）工作推进机制建立健全

国家发展改革委建立推动1亿非户籍人口在城市落户双月调度机制，定期召开联络员会议，监测分析各部门牵头负责领域的工作进展和主要问题，持续梳理更新重点难点问题清单，推动各有关部门研究提出针对性举措。加强重点领域政策指导，围绕非户籍人口特别是农业转移人口市民化过程中面临的突出问题，通过召开现场推进会、电视电话会等方式提出具体要求、开展工作指导，推动各地区深化认识、开拓思路、加大工作力度。探索大数据统计方式，针对城市城区常住人口缺乏相应统计指标的问题，国家发展改革委会同国家统计局、自然资源部等部门及三大电信运营商等企业，探索运用大数据测算城市城区常住人口，为评估城市落户政策提供基础数据支撑。

（三）户改效应加快显现和释放

随着户籍制度改革的持续推进，城市落户条件进一步放开放宽，改革红利惠及亿万人民。截至2019年底，中西部地区和东北地区除部分省会城市外，其他城市的落户限制已基本取消，安徽省合肥市将主城区落户条件放宽为就业满两年、参加城镇社保满1年，在重庆的外来人口就业居住均满3年就可落户，中职、技校毕业生可在西安、郑州直接落户；东部地区中小城市落户门槛基本取消，大城市落户政策持续放宽，东莞取消积分落户制、改为最低年限准入制，南京取消积分落户年度指标限制。一些此前落户门槛较高的大城市、特大城市持续全面放宽对普通劳动者的落户限制。北京、上海、广州、深圳等一线超大城市建立了公开透明的积分落户制度。除个别超大城市外，具有一定学历和技能的人口基本实现“零门槛”落户。一些城市探索在不同区域实行差异化落户，并构建区域间转户衔接通道，引导人口合理分布，山东青岛新区落户条件低于主城区、高于县城，在新区落户满5年的可落户主城区。一些城市专门为公交、消防、环卫等艰苦行业从业人员下达落户指标。党的十八大以来，9 000多万农业转移人口成为城镇居民，户籍人口城镇化率由2012年的35.3%提高到2019年的44.38%，年均提高1.3个百分点，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小1.1个百分点。到2020年底，1亿非户籍人口在城市落户目标可以顺利实现。

一、积极拓宽农业转移人口市民化通道

（一）优化入户政策。为了落实国家关于非户籍人口落户城市的战略部署，东莞市不断调整完善入户政策，有序推进农业转移人口市民化，从2010年开始启动实施积分制入户工作，至2015年已构建起人才入户管理办法和条件准入、积分制入户和企业自评人才入户的“1+3”政策体系。2016年出台《东莞市关于进一步推进户籍制度改革实施方案》，放开直系亲属投靠，放宽大专以上及技能、特殊专业人才入户条件。2018年2月，为优先解决流动人口存量大的问题，根据广东省部署要求，东莞市出台了《东莞市推动非户籍人口在城市落户实施方案》，取消积分入户政策，正式实施“两个5年”入户政策（在东莞市参加城镇社会保险满5年且办理居住证满5年的外来务工人员可申请入户政策），并将新生代农民工、技术工人、在城镇就业居住5年以上人口列为落户重点人群。构建起“两个5年入户”、人才入户（条件准入、企业自评入户）、“三投靠”入户和其他政策性迁户等多个入户渠道。2016—2018年，全市每年户籍人口分别增长5.9万人、10.1万人、20.6万人。其中，技能人才入户增长势头迅猛，从2016年的5 221人增至2018年的36 590人，平均年增长速度约为2.65倍。2019年1—7月，新增户籍人口11.7万人。

（二）优化入户程序。建立人才入户信息办理平台，压缩部门审核时间，有效提高入户办理效率。条件准入实行“即来即办”模式，符合条件要求的，当场审核、当场发放人才入户卡。“双五”入户申请人“居住年限”和“参保年限”核查通过部门内部信息共享的方式进行，最大限度缩减申请所需的证明材料。对无违法犯罪证明实行承诺制，无须申请人提供书面证明，由公安部门在办理落户手续时通过系统查询审核。

（三）优化户籍管理。健全居住证积分管理制度。积极探索居住证与享受基本公共服务相挂钩的机制，不断扩展居住证持有人享受公共服务范围，逐步缩小居住证持有人与户籍人口享有的基本公共服务差距。截至2019年6月，东莞市累计办理居住证1 099.24万张。在东莞持有居住证的人口可享有：稳定居住就业入户、积分入学、异地中考、异地高考、办理车管业务、办理出入境业务、异地办理身份证、老年人优惠乘坐公交、办理网约车、异地购房等多项公共服务。畅通入户新型社区的途径。充分发挥各镇街（园区）新型社区作用，有效解决以“三投靠”（即夫妻投靠、子女投靠父母、父母投靠子女）以外形式迁入东莞市且无自有房产和无集体户接收的流动人员的落户问题。

二、大力提升农业转移人口基本公共服务水平

（一）义务教育方面。采取“积分制入学”和“民办学位补贴”等方式解决非户籍人口随迁子女接受义务教育问题。2012—2019年，连续八年将“增加随迁子女积分入学学位供给”纳入市政府“十件实事”。实施积分入学政策。安排非户籍学生到公办学校就读，享受同等免费义务教育，不收取借读费、择校费等费用。截至2018年底，在义务教育公办学校就读的非户籍随迁子女18.12万人，占公办学校在校生总人数的46.9%。实施民办学位补贴政策。实施义务教育阶段积分制入学民办学位补贴政策，2017年以来共向随迁子女提供了接近32万个民办学位补贴资格，进一步扩大随迁子女受惠面。增加公办学位资源供给。加大统筹力度和经费投入，整合优化教育资源，通过新建、扩建或适当增加教学班的形式，不断增加积分入学学位供给。2019年，市财政设立10亿元公办中小学建设补助资金，引导各镇街加快公办学校建设。建立人才子女入学绿色通道。出台《东莞市“倍增计划”试点企业骨干人才子女入学资助实施细则》《东莞市高端人才和企业人才子女入学实施办法》等系列政策，为企业人才子女入学提供高效便捷的入学通道。

（二）社会保险方面。率先建成城乡一体的社会基本医疗保险和社会养老保险两大体系。实现城镇职工和城乡居民平等参保缴费，享受同等待遇，彻底打破医保城乡二元分割。截至2019年8月底，全市参加社会基本医疗保险607.43万人，其中非户籍389.89万人。实现对包括外资企业、私营企业和个体工商户在内的单位及其职工以及本市户籍农村居民的全覆盖。截至2019年8月底，全市参加社会养老保险580.55万人（含离退休），其中在职非本市户籍425.72万人。

（三）卫生服务方面。推进基本公共卫生服务全覆盖。免费为辖区常住居民提供14类基本公共卫生服务项目，基本公共卫生服务均等化程度大幅提升。截至2019年5月底，全市建立居民电子健康档案697万份，建档率达83.7%，健康档案使用率达到95%，为全省最高。

（四）住房保障方面。建成雅园新村、绿荷居等一批保障性住房，基本实现住房保障城乡全覆盖。实施人才安居工程，建成首个市属人才安居项目“莞寓”，提供优质房源约4 709套。2014年以来，东莞市共审批了31 962户（人）的住房保障申请，其中户籍家庭2 436户、新就业职工641人、外来务工人员28 883人。2018年获批的住房保障申请中，91.9%分配给了进城农民工户。

（五）就业服务方面。针对异地务工人员流动特点，打造系列就业品牌服务活动，每月10日统一开展“就业服务日”，年均服务超过10万人次。每年春节前，开展“平安回家、相约东莞”专项活动，在各大站场向回乡务工人员提供节后企业用工需求信息；节后举办“春风行动”“南粤春暖”等40场以上招聘活动，现场服务20多万人，帮助节后返岗就业，返岗率超过90%。农业转移人口与户籍人口享受同等待遇的培训补贴标准，2018年共发放各项就业创业补贴2.67亿元。

（六）文化服务方面。制定出台基本公共文化服务实施标准共27项65个指标，确保外来务工人员均等享受基本公共文化服务。推动优质文化资源向基层倾斜，建成561个综合性文化服务中心，提升基层市民的文化获得感。打造“文化周末”“市民周末公开课”等一批具有较高知名度的文化服务产品，进一步满足外来务工人员对公共文化服务的多元化、个性化需求。

二、常住人口基本享有城镇基本公共服务

（一）居住证制度全面建立

2015年底，国务院颁布《居住证暂行条例》，明确居住证持有人在居住地可依法享有6项基本公共服务和7项办事便利，居住证制度于2016年1月1日起全面实行。所有省份全部出台居住证实施办法，所有城市和县均已发放居住证，以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的城镇常住人口基本公共服务提供机制基本建立。各地居住证发放量稳步增加，截至2019年底，全国共发放居住证超过1亿张。在《居住证暂行条例》明确的公共服务和办事便利基础上，各地进一步增加居住证持有人可以享受的公共服务种类，一些地区居住证附带的公共服务项目超过30项，武汉达106项、深圳61项，居住证“含金量”不断提高。居住证办理程序大幅简化，人口管理信息化水平不断提高，杭州发行IC卡式居住证、推广使用电子居住证。

（二）随迁子女平等接受义务教育的权利得到较好保障

近年来，各地努力推动随迁子女在流入地以公办学校为主入学，2019年，义务教育阶段随迁子女享受公办学校或政府购买民办学校学位的比例提高到87.5%，22.4万名随迁子女在流入地参加高考。随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费等国家资助政策稳步实施，各类补贴性职业技能培训规模不断扩大。城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制建立完善，印发《关于进一步挖潜创新加强中小学教职工管理的指导意见》，进一步优化编制结构，多措并举增加教师总量。城乡义务教育学校生均公用经费基准定额已实现全国统一，农村义务教育保障机制和城市义务教育奖补政策逐步整合，统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制逐渐形成，积极推动实现“两面一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。

（三）各类社会保险转移接续机制加快完善

全国统一的城乡居民基本养老保险制度基本建立，职工基本养老保险基础金已在全部31个省（区、市）实现省级统筹，具备了实施全国统筹的条件。制定实施《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，所有县级行政区基本实现城乡居民养老保险制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”。城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制初步建立。统一的城乡居民基本医保制度全面建立，印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，城乡居民基本医疗保险基本实现“六统一”，跨省异地就医住院费用直接结算加快推进、就医结算平台覆盖所有县级行政区，87%的居民15分钟内能够到达最近医疗点。将农村贫困人口全部纳入基本医保和大病保险范围。社保跨制度、跨地区转移接续流程不断简化。

（四）住房保障和就业服务逐步覆盖常住人口

加快完善住房保障体系，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的意见》，公共租赁住房保障货币化等政策积极落实，全国大部分市县已将进城落户农民和稳定就业农民工纳入公租房保障。一些城市将符合条件的农业转移人口纳入公租房保障和住房公积金缴存范围，一些城市通过盘活存量资产改善农业转移人口居住条件。山东德州向自愿退出宅基地的农业转移人口发放“房票”，允许其凭“房票”进城购房。截至2019年底，850多万外来务工人员享受公租房保障。修订《就业服务与就业管理规定》，各地将流动人口逐步纳入失业登记范围。国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》，人力资源社会保障部牵头实施新生代农民工职业技能提升计划，多渠道扩大职业技能培训对农业转移人口的覆盖范围。

一、着力深化户籍制度改革，持续降低落户门槛

（一）凡持有郑州市中心城区居住证满1年、户口住址在农村的人员，可申请本人及其共同居住生活的配偶、子女和父母的户口迁入；迁入县（市）、上街区政府驻地镇和其他建制镇的，不要求持有居住证的时限。1980年以后出生、在城镇就业居住、户口住址在农村的人员，可申请本人及其共同居住的配偶、子女和父母的户口迁入。

（二）在郑州市中心城区近一年内参加城镇社会保险满6个月的人员，可以申请本人及其共同居住生活的配偶、子女和父母的户口迁入。迁入县（市）、上街区政府驻地镇和其他建制镇的，不要求缴纳社会保险金的时限。

（三）在郑州市中心城区租赁住房满1年的外地市人员，可到中心城区租赁住房所在地派出所户籍室（户籍服务站）申请本人及其共同居住的配偶、子女和父母的户口迁入；在县（市）、上街区政府驻地镇和其他建制镇的租赁住房入户的，不要求租赁时限。

（四）全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生和参军进入城镇人口、留学归国人员的落户限制。

（五）实行农村籍高校学生来去自由的落户政策。2019年底，郑州市常住人口城镇化率74.6%，户籍人口城镇化率57.6%，较2012年分别提高8.3个百分点和15.4个百分点；2012—2019年，全市累计新增城镇落户人口184.3万人。

二、着力提升居住证含金量，推动基本公共服务均等化

（一）简化申报流程。全程网上办理，免费邮寄，2016—2019年共发放居住证300多万张。截至2020年6月底，实际有效的居住证220万余张。

（二）保障公共服务供给。自2017年1月起，居住证持有人在本地享受国家规定的六项基本公共服务和七项便利。在此基础上，郑州市新增了60周岁以上居住证持有人享受免费乘坐市内公共交通的优惠政策，截至2020年6月底，已有4.7万人享受此项优惠政策。

（三）落实住房保障政策。郑州市不断放宽非户籍人口申请公租房的条件，户籍与非户籍人口申请公租房的在准入门槛、申请渠道、保障标准等方面已完全相同。此外，郑州市还按照户均保障面积低于60平方米的标准，对符合条件的非户籍住房困难家庭实施分级补贴和租金减免政策。

三、着力提升社会保障水平，维护农民工合法权益

（一）强化就业创业服务。建成了覆盖全市的1 000多个信息网络节点，依托全省“互联网+就业创业”信息系统，实现农村劳动力转移就业数据实名查询、实时统计。郑州市进城务工农村劳动者在求职登记、失业登记、免费参加招聘会和职业培训等方面与城镇人员享有同等的公共就业服务。在全省率先落实农民工返乡创业补贴政策，对在郑州市区创业的郑州户籍返乡农民工，办理营业执照、持续经营3个月以上的，给予创业者本人8 000元的一次性创业补贴，2018年又将此标准提高到了10 000元，2017年以来共发放一次性创业补贴1 261.6万元。

（二）完善社会保险体系。在养老保险方面，在郑州市企业就业人员不受户籍限制，均可参加城镇企业职工基本养老保险。河南省户籍居民在郑州市从事灵活就业的，可以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险。在工伤保险方面，以建筑业、煤矿等高工伤风险行业为重点，积极推动农业转移人口参加工伤保险。在失业保险方面，农村进城务工人员与城镇人员执行统一的参保缴费和享受待遇政策。在医疗保险方面，建立了统一的城乡居民医保基本制度，实现市级统筹，构建了一体化的管理体制和信息系统。居住证持有人可选择参加郑州市职工基本医疗保险或以灵活就业人员身份参加职工医疗保险，并与郑州市用人单位参保职工享受同等的医疗保险待遇。

四、着力做好义务教育工作，解决随迁子女就学难题

（一）强化政策保障。2014年、2017年郑州市相继印发《关于进一步做好进城务工人员随迁子女义务教育工作的通知》《关于进一步加强农村留守儿童教育和随迁子女接受义务教育工作的通知》，逐步完善以居住证为主要依据的义务教育阶段随迁子女入学政策，保障随迁子女平等接受义务教育，确保“应入尽入”。

（二）加快学校建设。坚持以流入地政府安排为主的原则，夯实责任，加大投入，扩大公办学校规模。2019年全市共投资35.67亿元，新建、改扩建学校34所。

（三）坚持“平等教育”。把进城随迁子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面一视同仁。截至2019年秋季，郑州市区义务教育阶段在校学生70.88万人，其中随迁子女23.76万人（小学16.92万、初中6.84万），占在校生总数的33.52%。

三、农业转移人口市民化配套政策体系基本建立

（一）“人地钱挂钩”配套政策落地生效

印发《关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见》《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》等关键性配套文件，多数省份已制定“人地钱挂钩”实施细则或办法。2016—2020年共下达中央财政市民化奖励资金1 250亿元，对吸纳农业转移人口较多城市的基础设施建设投资进行补助。广东省惠州市建立基本公共服务专项统筹资金，市财政出资不少于1亿元，各辖区按上年度一般预算收入的3%参缴，对因落户数量大而承担较多基本公共服务支出的辖区，安排更多的财政转移支付。农业转移人口落户数量已成为制定年度全国土地利用计划、安排城镇新增建设用地规模的重要依据，并在计划中单列城镇保障性安居工程用地。山东、福建等省份单列“人地挂钩”新增建设用地计划指标，并分解到市（县）。重庆市以人定地编规划、地随人走调规划、人口落户下计划，根据各辖区户籍人口数量变化来调整建设用地规模，合理保障产业项目用地需求，推动人口向优势地区转移落户。

（二）农村“三权”维护和退出机制加快建立

《农村土地承包法》以及中央有关文件明确要求，不得以退出农村“三权”作为农民进城落户的条件。印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策文件，各地都明确不得以退出农村“三权”作为农民进城落户的条件。各地积极探索农民合法性权益自愿有偿退出，2015年至2019年10月底，全国33个试点县（市、区）腾退零星宅基地26万户、共14.5万亩。

（三）城乡土地制度改革取得明显成效

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂机制初步建立，“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省调剂使用。农村承包地确权登记颁证工作基本完成，摸清了底数，稳定了承包关系，为土地适度规模经营和新型农业经营主体培育奠定了基础。贵州省安顺市推进农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农地集体财产权“七权”同确。陕西省西安市高陵区在网络平台上交易土地承包经营权，实现信息发布、交易鉴证、价值评估等12个环节“一厅式”办理。农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作稳妥开展，土地利用更加节约集约。安徽省六安市金寨县对节约集约使用宅基地的农户给予奖励，低于标准面积的，每减少1平方米给予100元奖励，自然放弃宅基地的，每户奖励2万元。农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点不断深化，形成以当地农商行为主体、其他金融机构广泛参与的农村金融服务格局。

一、强化组织推动，建立健全工作机制

建立市区两级新型城镇化联席会议制度和户籍制度改革工作联席会议制度，将推动农业转移人口市民化工作纳入全市新型城镇化工作的重要内容统筹推进。建立定期会议、跟踪评估、工作通报等多项运行制度，分解细化户籍制度改革相关工作年度任务并实行台账式管理，市政府将推动非户籍人口落户工作纳入督办内容，确保政策落地、责任落实。

二、坚持就业前提，全面放宽落户条件

出台《重庆市户口迁移登记实施办法》，统筹市内外落户政策，立足各片区城市资源环境禀赋、产业发展实际情况，进一步放宽落户条件。总体上不设指标控制，不积分排队，市内市外人员落户同权、租购房屋落户同权，只要就业达到一定年限（主城区最高3年、最低无限制）就可申请办理落户。对大中专毕业生、留学回国人员、具有初级以上专业技术职称人员不设就业年限门槛。

三、落实配套政策，保障进城居民同城待遇

坚持城镇基本公共服务一步到位，进城落户居民在就业、养老、医疗、教育、住房保障等享有同等城镇待遇。在社保方面，城乡居民养老保险和合作医疗保险实现一体化，在全国较早实现跨区域、跨险种的衔接。近年来全市养老、医疗保险参保率稳定在95%以上。在教育方面，坚持“两为主”（以输入地政府管理为主，以公办全日制中小学为主）、“两纳入”（纳入区域教育发展规划，纳入教育经费保障范围）原则，进城落户居民子女平等享受城市义务教育。在就业方面，结合进城落户居民实际情况，分类开展就业创业培训，予以就业创业扶持。在住房方面，进城落户居民、市内外农民工同等条件申请公租房，不受户籍限制。截至2019年底，市级公租房配租27.5万户，其中进城落户居民及农民工占51%。

四、深化产权改革，保障进城居民财产权益

积极推进集体资产量化确权试点，平稳推进集体经济组织成员身份确认，累计确认成员779万余人、量化资产94亿元。积极推进落户居民“三权”依法自愿有偿退出。累计受理13.6万户进城落户居民家庭的宅基地退出申请，以地票交易方式变现农村房产，可实现收益120亿元。建立健全农村产权流转市场体系，全市31个区县设立农村产权流转交易平台。出台实施《重庆市地票管理办法》《重庆市农村产权流转交易管理办法》，规范组织交易活动。

五、完善“人地钱”挂钩机制，强化市民化要素支撑

着力发挥财政、土地等资源要素对市民化的引导作用，推动农业转移人口有序布局，提高市民化质量。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，近年来市财政对中心城区、渝西片区的转移支付年均增长9%。出台“人地挂钩”规划计划管理机制，差异化配置城镇建设用地规划空间指标。累计为渝西片区增配建设用地20平方公里。建立劳动力转移对口联系、公共政策激励机制，加强区域合作，推动优势资源互补，促进进城落户人口总量平稳增长、落户区域合理分布。

六、创新人口管理，推动基本公共服务全覆盖

系统推进统一城乡户口登记，梳理与原户口性质挂钩的福利政策33项，稳妥推动“脱钩”和城乡基本公共服务“并轨”。全面实施居住证管理制度。出台《重庆市居住证实施办法》，赋予持证人享有社会共治、社保共享、教育均等、便利同等、救助同权等权利和便利事项，并建立了动态增长提供机制，截至2019年底，已签发居住证47万余张。

截至2018年底，全市已累计进城落户500余万人，户籍人口城镇化达到48.7%，常住人口城镇化率达到65.5%。进城落户居民总量、年龄、区域分布基本合理，较好地满足城镇化及产业发展需要。同时，在优化制度设计、维护农民权益、推动城乡基本公共服务均等化、推动一体化要素市场发展、促进社会公平取得明显成效。

党的十八大以来，各地区、各部门积极谋划城镇化发展新格局，城市群承载能力进一步增强，都市圈建设有序推开，中心城市集聚辐射能力程度进一步增强，中小城市发展提速，特色小镇规范发展机制逐步建立，城镇化空间格局持续优化。

一、城市群建设全面推进

（一）城市群规划全部出台

国家“十三五”规划《纲要》提出加快城市群建设，推动形成“19+2”城市群格局。近年来，国家发展改革委会同有关地方、部门和单位主动作为、科学规划、合理引导，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展有序推进，初步走上高质量发展轨道；长江中游、中原、哈长、成渝、北部湾、关中平原、呼包鄂榆、兰州—西宁等跨省区城市群和山东半岛、黔中、山西中部、辽中南、天山北坡、滇中等省内城市群规划全面实施，城市群作为新型城镇化主体形态的轮廓更加清晰。在各方积极推动下，截至2018年底，19个城市群承载了我国78%左右的人口、贡献了近90%的国内生产总值，京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝五大城市群，以约10%的国土面积集聚了全国40%左右的人口，创造了超过55%的国内生产总值，城市群已成为承载发展要素的主要空间形式，对经济持续健康发展的支撑作用不断增强。

（二）城市群协商机制建设取得突破

多个跨省区城市群以机制保障促进协同合作，着力实现机制建设一体化，为城市群可持续发展提供了长远体制保障。京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设均由国务院成立领导小组和多个专项小组，常设领导小组办公室，形成强有力的组织保障。京津冀、长三角、粤港澳相关省（市）联合编制年度工作要点、三年行动计划等，明确任务书、时间表和路线图，实现了目标任务协同。依托跨省合作基础，长江中游、北部湾城市群建立了省际多级协商合作机制和轮值制度，发布了合作重点事项或年度重点工作。关中平原城市群3省12市2区发表了着力提升发展协同性的“关中宣言”。兰州—西宁城市群正积极推动建立省际协作机制。中原城市群初步建立了5省发展改革部门省际会商机制。成渝地区双城经济圈共同制定实施年度工作要点，签署了一批合作专项协议。

一、深入推进《关中平原城市群发展规划》实施

印发《2019年推进关中平原城市群建设行动计划》，包含交通互联、产业互动、资源开放、服务共享等七项具体计划，提出了重点项目工程清单，为加快关中平原城市群建设提供了支撑。积极推进建立跨省协作机制，学习借鉴长三角城市群建设经验，设计了陕西、山西、甘肃三省联席会议方案，并经相关省政府协商一致。

二、聚力发展门户经济、枢纽经济、流动经济

建立常务副省长任组长的全省“三个经济”发展工作领导小组，印发《关于大力发展“三个经济”推动构建内陆改革开放新高地的意见》和2019年工作要点。加快“米”字形高铁网、西安城市轨道交通、西安咸阳国际机场三期等重点工程建设，深化自贸试验区改革，推进西安临空经济示范区和跨境电商综合试验区建设。推动各类生产要素和创新要素优化配置，深化国际产能、科教文化等领域合作，加快推进“一带一路”重点境外园区建设。

三、发挥大西安龙头作用

制定省委、省政府支持西安建设国家中心城市的指导意见，加快西安国家中心城市建设，西安市修编完成大西安综合交通规划，咸阳国际机场旅客吞吐量居全国第七位、国际旅客增速和航空货邮增速位列第一，中欧班列“长安号”实际开行突破2 000列。中国科学院西安科学园加快建设，国家增材制造创新中心揭牌，中国西部科技创新港建成投运，军民融合企业超过1 000家。

四、推进重点区域一体化发展

加快西咸一体化发展，推动西安、咸阳、西咸新区在国土空间、生态治理、综合交通、产业发展、市政设施、商业网点等各类规划建设有效对标、无缝衔接。支持富阎一体化发展，以军民融合为重点，推动西安产业、军工、科教等优势资源向富阎板块布局。启动韩城-河津一体化发展，成立两市战略合作领导小组，编制实施《韩河工业园新型合金材料产业发展规划》，共同推进韩城-万荣跨黄河大桥、黄河航道建设等15个合作事项。

五、推进城市群创新发展

实施“一市一策”和区域创新能力引导计划，通过梳理6市2区主导产业和可培育增长点产业清单，进一步优化产业发展布局。深入实施“1155”工程，推动科技资源开放共享。强化关中高新带统筹集成功能，探索“核心区+托管区”的合作模式，大力发展飞地经济，推动省、市、县、高新区四级联动和各高新区协同发展。

（三）重点领域一体化水平显著提升

各城市群内部在基础设施、统一市场、产业发展、生态环境、公共服务等各方需求最集中的领域，加大合作力度，提升合作水平，着力推动重点领域一体化。构建畅通便捷的交通体系，长三角推进交通运输一体化，杭州、南京、合肥到上海的时间分别缩短至1、2、3小时；中原城市群编制实施《城际轨道交通网规划修编方案（2017—2030年）》，郑州至晋城、焦作至晋城省际公交班线正式开通运行。积极建设统一有序大市场，京津冀通关一体化改革成效显著，通关时间平均缩短41天；珠三角行政审批事项网上办结率超60%，9市全面接入广东省网上办事大厅手机版。稳步提高产业协作程度，成渝城市群汽车零配件产业链条正逐步完善，四川广安市为重庆工业配套的企业涉及8个行业251户。积极开展生态环境联防联控联治，京津冀、长三角、长江中游、成渝、北部湾等城市群建立大气污染联防联控机制以及跨境水域污染综合整治协作机制；中原城市群实施太行山绿化、伏牛山生态建设、桐柏-大别山生态建设等工程，推进南水北调中线工程高标准防护林、黄河明清故道生态走廊、沿淮生态保育带建设。有序提升公共服务共享水平，京津冀率先取消手机长途及漫游费，北京、天津与河北11个设区市市区实现城区公交、地铁一卡通行；珠三角区域全面实现异地就医直接结算。北部湾三省区就医实现“一卡通”，参保人员信息实现互联共享。

一、着力推进郑州国家中心城市建设

贯彻落实国家《关于支持郑州建设国家中心城市的指导意见》，高高扬起郑州建设国家中心城市的龙头，充分发挥引领、辐射、带动作用，打造中原城市群发展核心增长极，带动全省加快发展。郑州机场三期工程加快推进，郑州市轨道交通三期建设规划获批，地铁运营里程增至141.5公里，2019年数字经济峰会、中国（河南）开放创新暨跨境技术转移大会等成功举办，国家超级计算郑州中心正式获批。

二、着力谋划建设郑州大都市区

一是加强空间规划引导约束。编制实施《郑州大都市区空间规划（2018—2035年）》，明确大都市区空间发展战略和生态、产业、城镇、基础设施等空间布局，确定了郑州大都市区“一核四轴三带多点”的网络化、组团式、集约型区域空间格局。二是建立郑州大都市区建设推进机制。印发实施了郑州大都市区年度建设工作要点、重大项目、重点产业带建设、近期行动计划、空间大数据及可视化规划管理系统建设“5张清单”，建立了郑州大都市区建设年度工作推进会议机制和重大工程项目、重点合作事项落实情况定期报送机制。三是建立郑州大都市区规划编制报批机制。印发通知，明确了中原城市群城际一体化规划编制报批机制的适用范围、适用对象，建立了省级统筹、地市主体的规划编制和报批工作机制。编制实施《郑许一体化发展规划（2019—2035年）》《郑新一体化发展规划（2019—2035年）》。

三、着力提升洛阳副中心城市功能

启动洛阳都市圈规划研究，制定洛阳中原城市群副中心城市建设行动方案，加快提升洛阳辐射带动能力。支持洛阳扩大科技创新、先进制造、文化旅游等方面优势，加快高铁龙门站综合交通枢纽、洛阳石化1 800万吨/年炼油结构调整项目一期工程、隋唐洛阳城国家历史文化公园等项目建设，推动二里头夏都遗址博物馆正式开馆，河南西部（洛阳-平顶山）成功申建全国第二批产业转型升级示范区。

四、着力推进一体化重大工程建设

一是积极推进交通互联互通。郑万、郑阜、商合杭高铁河南段通车运营，郑机城际铁路开行车次加密至半小时一班，官渡黄河大桥、G234焦作至荥阳黄河大桥等重点交通工程建成通车，与周边省份共同推进公路省际通道建设行动计划加快实施。二是积极培育产业集群。郑州下一代信息网络、郑州信息技术服务、平顶山新型功能材料、许昌节能环保等4个产业集群入选首批国家战略性新兴产业集群发展工程，以郑州航空港经济综合实验区为主的智能终端生产基地加快建设。三是加快生态网络共建。持续实施太行山绿化、伏牛山生态建设、桐柏-大别山生态建设等工程，加快推进南水北调中线工程高标准防护林、黄河明清故道生态走廊、沿淮生态保育带建设。

二、都市圈发展方兴未艾

（一）都市圈建设步伐明显提速

2019年2月，经国务院同意，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确在城市群内以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。《指导意见》印发以来，有关部门强化指导，有关地方积极推动，安徽、江西、河南、宁夏等省区已分别出台合肥、南昌、郑州、银川等都市圈规划、行动计划、实施方案，福建、四川、陕西等省正在推进福州、成都、西安等都市圈规划编制，浙江、广东等省谋划构建省内都市圈体系，南京、成都分别推动建立了周边城市共同参加的都市圈党政领导联席会议或同城化领导小组等专门机制。有关研究机构通过大数据识别出的都市圈，以4.5%的国土面积承载了约32.1%的常住人口，创造了约51.6%的地区生产总值，经济密度和效率突出，发挥了支撑国民经济和社会发展的重要作用。都市圈正在成为中心城市发挥辐射带动作用、破解“大城市病”的有效抓手，提高城市群综合承载和资源优化配置能力、促进城乡区域协调发展的有力支点。

一、完善协商合作机制

强化政府引导，都市圈决策层（都市圈党政领导联席会议）、协调层（市长联席会议）、执行层（秘书处和区县政府）三级协调机制稳定运行，综合协调、基础设施、产业发展、社会事业、城乡规划和跨界地区协调等5大类17个专业委员会持续推动多领域合作，2018年都市圈党政领导联席会议审议通过《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》。坚持市场主导，相继成立都市圈智能制造发展联盟、城市广电协作联盟、新媒体联盟、公共博物馆合作联盟、物流标准化联盟、律师协会、城市印刷行业协会，引导社会各界参与都市圈建设。争取高位协调，规划建设南京都市圈纳入苏皖协同推动长三角一体化发展工作重大事项。

二、健全规划协调机制

在国家发展改革委、江苏和安徽两省发展改革委的指导下，共同编制实施《南京都市圈发展规划》。近年来已编制实施《南京都市圈综合交通协调规划》《南京都市圈现代农业发展规划》《南京都市圈产业发展规划》《南京都市圈城乡空间协同规划》，编制完成仙林—宝华等13个跨界新城新市镇总体规划和地区协调规划，以区域规划为总揽、专项规划为支撑、地区协调规划为重点的都市圈规划体系更加完善，规划指导性、引领性进一步显现。

三、构建政策协同机制

2019年首次组织召开都市圈城市人大常委会主任协商联席会议、城市政协主席联席会议，分别通过支持和保障都市圈共建长三角一体化高质量发展合作示范区的决定、建立都市圈城市政协联动机制的协议。近年来各城市互签打通城际“断头路”、住房联动发展、交通基础设施等8个合作协议，各专业委员会签订科技创新、产业合作等6个专项合作协议，进一步消除政策差异、深化合作发展。

四、建立圈带联动机制

深化与上海都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈创新合作，首次组织召开宁杭生态经济带建设论坛、签订《共建宁杭生态经济带行动倡议》，引导南京溧水区、高淳区与杭州余杭区、桐庐县互签战略合作协议，为深化实施长三角一体化发展国家战略发挥积极作用。

一、以轨道和快速路为骨架的1小时通勤圈基本形成

基础设施互联互通是都市圈协同发展的基础。经过多年努力，厦漳泉跨市域“断头路”多数已经打通，仅剩的一些如厦门翔安南路与泉州贤林大道也即将于近期接通。城际快速通道不断完善，厦漳同城大道即将通车，两市主城区行车时间将从50分钟大幅缩短到30分钟以内。厦漳泉城际轨道R1线、厦漳城际轨道R3线前期工作启动，厦门轨道交通3、6、8号线均预留与漳州、泉州衔接空间，6号线延伸段漳州境内全长9.2公里，已完成可研修编。漳州龙海客运站至厦门轮渡加密至30分钟一班，成为“海上公交”。开通厦门至漳州角美、厦门同安至泉州安溪公交线路7条，区域公共交通实现一卡互通。厦漳大桥通行费对小客车采取与通行频次相关的优惠计费方式，月通行20次以上的高频车辆降费比例达40%。物流方面，厦门前场铁路大型货场开通运营，免除中欧（厦门）班列200公里内集货费用。

二、中心-外围式的产业分工格局初步显现

产业的合理布局和分工是都市圈协同发展的重点。一是中心城市加快向生产性服务业转型。厦门岛内积极推动“腾笼换鸟”，湖里区原华美卷烟厂地块更新升级为1980创意设计小镇，集聚了大量高增长型创新企业，2017年实现产值27亿元；金龙客车等企业在总部和研发部门留在厦门的同时，生产基地逐步向成本更低的漳州等周边地区转移。二是周边城市加快先进制造业集聚。漳州漳浦积极承接都市圈内的石化产业下游项目、打造石化园区，龙海积极承接厦门金龙新能源客车项目、打造汽车产业基地。泉州南安加快“芯谷”建设、打造化合物半导体产业基地，石狮着力推动传统纺织业延伸产业链，晋江着力打造存储器及集成电路制造集群。三是探索开展园区共建。厦门与泉州共建厦门（安溪）经济合作区，与漳州共建云霄回乡创业园；漳州台商投资区与厦门海沧共同打造海西生物医药产业谷等。

三、公共服务同城共享取得实质性进展

三市医学影像和检查结果实现互认，诊疗信息一卡互通，医疗保险目录和定点机构衔接一致，住院和门诊均实现同城化即时结算，厦门非本市户籍就医人数占比超过50%。三市20家医疗单位依托复旦大学附属儿科医院成立厦漳泉儿科医联体，并建立远程医学平台。厦门大学在漳州创办嘉庚学院，厦门双十中学、外国语学校等分别在漳州台商投资区、泉州石狮等开办分校。漳州允许交界地区乡镇居民子女义务教育阶段根据实际情况跨区域就近入学。三市公共图书馆开展文献交换，各类展会、赛事等合作频繁。同城化应急管理平台建成，突发公共卫生事件协同处置和重大传染病联防联控机制不断完善，交接断面水质、水量监测和信息通报机制不断健全。

四、以消除壁垒为目标的一体化市场建设持续推进

依托华为漳州云计算数据中心，统一建设闽西南电子政务大数据中心和网上办事大厅系统，探索行政审批事项信息共享、异地办理。厦漳泉科技基础资源服务平台建立，重点产业专利数字化服务对都市圈内IP开放注册，科学仪器设备资源协作共享平台运作良好。完成同城化人力资源信息发布平台和公共职介网建设，人力资源市场一体化加快。推动区域内金融机构互设，三市质量技术标准体系一体化基本实现。共同编制厦漳泉旅游图，推出同城化旅游线路。2015年10月，三市通话资费实现同城化。

（二）都市圈同城化发展成效显著

城市间合作领域不断拓展和深入，积极推动都市圈同城化建设，取得了初步成效。便捷通勤网络加快构建，中心城市轨道交通加快向周边城镇延伸，城际铁路和市域（郊）铁路加快建设，城际公交进一步加密，广州市与佛山市建成和在建跨市地铁线3条，福（州）莆（田）宁（德）城际铁路和南京至句容、至滁州城际铁路开工，西安、咸阳两市间开通公交线路79条。产业分工协作逐步深化，中心城市产业有序向周边市镇转移，产业园区共建加快探索，武汉市1 300家服务企业入驻孝感市汉川市，厦门泉州（安溪）经济合作区、郑（州）开（封）双创走廊等加快建设。公共资源共享水平明显提升，教育资源共享持续推进，医疗资源共享进程加快，沈阳都市圈11所优质普通高中实现跨市招生，南京都市圈统一预约挂号服务平台提供147个医院挂号服务，实现医学检验检查报告异地查询。跨界治理协作加快探索，嘉兴市南湖区和苏州市吴江区实现24小时异地政务通办，武汉市与鄂州市、广州市与佛山市基本实现金融兑付同城清算，长株潭实现“通信同号、金融同城、交通同网、能源同体、环境同治”。

一、建立健全广佛同城化工作机制

为顺利推进广佛同城化建设，推动建立了多层面、执行效果良好的一体化工作机制。一是成立由两市书记和市长组成的四人领导小组，负责特别重大事项的决策和协调。二是建立两市市长为总召集人的市长联席会议制度，两市相关部门主要负责人为成员，负责审议重要文件、规划，检查、部署同城化建设工作，市长联席会议办公室设在两市发展改革部门。三是形成分管副市长工作协调会议制度，主要协调解决某些具体的工作事项。四是成立专责小组，包括规划、交通、产业、环保、通信、金融专责小组，负责相关领域工作的衔接。

二、不断完善广佛同城化规划体系

坚持规划引领，建立健全同城化规划体系。一是将广佛同城化明确写入两市一系列重大规划。由国务院批准的广州市城市总体规划、佛山市城市总体规划均将广佛同城化作为重要战略予以纳入，两市“十三五”规划更将广佛同城化单独成节，明确发展任务。二是广佛同城化“1+4”规划［即《广佛同城化发展规划（2009—2020年）》及城市规划、交通、产业、环保4个专项规划］印发实施，是珠三角首个跨区域综合规划。广佛同城化“十三五”发展规划于2017年9月印发实施。三是2009—2012年先后完成广州南站、金沙洲、芳村—桂城、五沙、花都空港等全部5个广佛重点交界地区的规划整合工作，2017年完成广佛新城（五眼桥-滘口片区）的规划整合及城市设计，有力促进了交界地区先行同城化。层次清晰、领域广泛、执行有力的广佛同城化规划体系基本搭建完成。

三、以具体合作项目为抓手务实推进广佛同城化

从国内区域合作实践来看，如果仅仅是签几个协议、开几次会议，没有一批实实在在的项目作为支撑，合作最终会流于形式。鉴于此，自2009年以来，广州市每年均会同佛山市牵头制订同城化建设年度工作计划，广泛覆盖规划机制衔接、基础设施对接、产业协作、环境共保共治、公共服务一体化等经济社会发展的方方面面，每个项目均明确目标任务、进度要求、责任单位等，由于建立了严格的检查和督办机制，历年计划的总体执行情况良好。在与国内其他城市的交流学习中，编制年度计划的做法得到广泛认同和借鉴。

四、推动广佛同城化合作示范区建设

随着广佛同城化的不断深入，两市相邻区主动开展区级之间同城化的要求不断增强。2015年8月、10月，在两市政府主要领导的见证下，广州市荔湾区、花都区、番禺区与佛山市南海区、顺德区、三水区分别结对签署广佛同城化合作示范区共建协议，并建立了工作推进和协调机制，2018年、2019年，南沙区和顺德区，白云区和南海区也先后成立了同城化合作示范区。市区两级联动推进同城化的格局已经形成，交界区先行同城化不断提速。2018年底两市签署了新一轮合作协议，并决定在交界地区共建广佛高质量发展融合试验区，着力将试验区打造成同城化全面提升的示范区域和标志性项目，集中呈现广佛合作特色和成果。

——广东省发展改革委、广州市发展改革委、佛山市发展改革委提供

三、中心城市成为经济增长重要引擎

（一）中心城市发展定位进一步明确

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市是我国城镇化发展的重要支撑，并对增强中心城市辐射带动作用特别是沿海中心城市、内陆中心城市、区域重要节点城市等发展提出了明确要求。结合城市总体规划和重大区域战略规划、国家级区域规划和城市群规划编制，先后明确了30多个中心城市的发展定位和建设任务，并提出了有关支持政策。2016—2017年，国务院先后批复《成渝城市群发展规划》《促进中部地区崛起“十三五”规划》《关中平原城市群发展规划》，国家发展改革委印发《关于支持郑州建设国家中心城市的指导意见》《关于支持武汉建设国家中心城市的指导意见》，支持重庆、成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。

（二）中心城市龙头作用进一步发挥

近年来，各地有序推进国家中心城市建设，城市发展质量和辐射能力稳步提升。重庆、成都两个国家中心城市建设快速推进，成渝地区发展成为西部综合实力和发展活力最强的地区，2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署，重庆、成都在国家区域经济布局中的战略地位进一步提升，迎来了发展黄金机遇期。河南省印发《关于支持郑州建设国家中心城市的若干意见》，郑州“三中心一枢纽一门户”功能持续提升，华为、阿里、海康威视等一大批行业领军企业落地。西安制定《贯彻落实“追赶超越”定位加快国家中心城市建设行动方案（2019）》，在建设“一带一路”综合试验区，打造全球硬科技之都、新能源汽车之都，国家制造业创新中心建设等方面迈出实质性步伐。西安市、郑州市全域常住人口突破千万，中心城市集聚程度进一步提高。

（三）中心城市间合作对接进一步加强

长江中游城市群省会城市连续召开六届会商会，签署了《长江中游城市群省会城市合作行动计划（2017—2020年）》，基本形成省会城市“决策-协调-执行”的合作框架体系；建立了注册登记数据共享机制，实现驰名商标、地理标志、省著名商标、市著名商标名录等对接互换，实现住房公积金互认互贷和转移接续、指定医院异地就医直接结算、退休人员异地年审互认。重庆、成都两地加快相向发展，成都提出并大力实施“东进”战略，积极推动龙泉山东侧的简阳、简州、淮州、空港四大新城开发，重庆着力推进主城“西扩”，将渝西片区全部纳入主城都市区范围，璧山、永川、荣昌、潼南等渝西片区区县成为重庆工业化城镇化最活跃的地区。哈长城市群两个省会城市在统一规划编制、基础设施共建、公共服务共享等方面进行对接，探索建立哈长一体化发展示范区。

四、中小城市发展提速

（一）具备条件的县和特大镇有序设市，中小城市数量稳步提升

撤县设市稳步推进，着力探索设市模式。2016年国务院批准《设立县级市标准》《设立县级市申报审核程序》，设市工作有序重启，中小城市数量有所增加，城市结构规模不合理状况明显改善。以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障为重点，深入推进经济发达镇行政管理体制改革，经济发达镇行政管理体制改革不断深化，一些特大镇扩权赋能取得进展。乡镇街道精简优化调整工作有序开展，各省（区、市）因地制宜制定设镇设街道标准，四川省以精简数量、提高质量为目标全面推进乡镇行政区划调整工作。2019年，经党中央、国务院批准，浙江省苍南县龙港镇撤镇设立县级市，并实行“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型设市模式；全国有10个县撤县设市，并新设立县级胡杨河市。

（二）扎实开展中小城市综合改革探索，中小城市活力充分激发

为破解中小城市改革发展面临的突出矛盾和问题，着力构建促进中小城市健康发展的体制机制，国家发展改革委于2015—2018年组织开展了为期三年的中小城市综合改革试点，共批复全国61个地区开展中小城市综合改革试点，并于2018年总结发布了19个试点地区的27项改革试点典型经验案例。各地区围绕增强中小城市资源聚集能力、人口吸纳能力和综合承载能力，立足破解中小城市改革发展面临的突出矛盾和问题，在创新产业和城市融合发展机制、优化营商环境、创新多元化投融资机制、健全要素流动机制、推进城市管理体制改革等方面，取得了一系列改革创新成果，探索出了一系列可复制、可推广的经验，中小城市发展质量显著提升。

五、特色小镇发展进一步规范

（一）坚持规范纠偏，规范发展机制不断完善

针对近年来特色小镇建设中存在的“数量过多、名不副实”“概念不清、鱼龙混杂”“质量不高、特色不显”等问题，在持续跟踪和广泛实地调研基础上，国家发展改革委会同有关部门于2017年、2018年印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》两份纠偏性文件，提出28条规范管理措施。组织各地区各有关部门进行拉网式排查，赴5个省11个城市开展现场查验整改，推动淘汰了一批行政建制镇、虚假小镇、虚拟小镇，整改了一批特色不显、质量不高的问题小镇。各地纷纷制定落实性文件，调整工作推进方式和规范管理措施。河北、辽宁等省份将推进方式从“命名制”转为“创建制”。天津、福建等省份强化监测监管和指导引导，动态进行拉网式排查整改，发布特色小镇发展导则。大部分省份更加注重市场化运作，并将政策工具从事前支持转向事中事后弹性奖补，形成以企业投入为主、以政府有效投资为辅的特色小镇投资运营模式。初步建立特色小镇规范纠偏、典型引路和服务支撑机制，2019年，在各类特色小镇创建名单中淘汰整改了错用概念或质量不高的897个“问题小镇”。2020年6月，国家发展改革委办公厅印发《关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知》，持续推动典型示范和规范纠偏，进一步引导特色小镇规范健康发展。

（二）加强典型引路，发展质量效益更加突出

2016年10月，国家发展改革委印发《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，对特色小镇和特色小城镇的概念进行了校正，从分类施策、突出特色、创新创业、完善功能、提升质量、绿色引领、主体多元、城乡联动、创新机制等9个方面提出了发展路径。强化典型经验的正面引导作用，持续挖掘彰显特色、模式先进、经验普适的精品特色小镇。2019年在浙江召开全国特色小镇现场会，推广来自16个精品特色小镇的“第一轮全国特色小镇典型经验”，促进特色小镇和特色小城镇走上科学、理性、有序发展轨道。2018年以来，各地区探索符合自身实际的特色小镇发展路径，从“抓数量”转向“抓质量”，涌现出一批产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的精品特色小镇。2018年浙江省级特色小镇以占全省1.5%的建设用地，贡献了全省14%的产值增长、10%的税收增长，年产值超过100亿元、年税收超过10亿元的特色小镇数量分别达20个和11个；江西特色小镇总产值达1 300亿元左右。

党的十八大以来，“以人民为中心推进城市建设”的理念广泛传播，我国城市发展动力不断增强，城市综合承载能力持续提升，城市生态环境和文化面貌不断改善，城市治理水平不断提高，城市发展方式发生明显转变。

一、城市经济转型升级步伐稳健

（一）城市作为产业发展载体和创新高地的作用日益增强

《2019年全球创新指数》显示我国排在第14位，位居中等收入经济体第一名。2019年全国高技术产业增加值同比增长8.8%，长三角、珠三角、京津冀等地区初步形成人工智能发展核心区，创新驱动发展战略实施成效显著，对城市产业转型升级提供了有力支撑。以北京、上海、深圳、广州为代表的创新型城市跻身全球顶尖竞争力的城市行列，成都、南京、杭州、武汉、天津、重庆、苏州、宁波、西安、青岛等一大批创新型城市成为我国参与国际竞争的重要门户城市。

（二）城市差异化竞争优势逐步形成

各城市根据自身科技基础、资源禀赋、产业特征、区位优势和发展水平等条件，探索适合自身的创新驱动发展模式，初步形成差异化竞争优势。北京、上海、南京、广州、武汉、西安、合肥等城市，充分发挥科教资源富集优势，积极承接国家重大科技改革和发展任务，不断强化基础研究和关键核心技术突破，积极谋划发展量子通信、人工智能、区块链、3D打印、物联网、基因测序（精准医疗）、高端机器人等一批未来产业，走供给推动型创新发展道路。深圳、杭州、苏州、无锡、常州、宁波等城市，充分发挥市场活跃度较高、产业基础较好的优势，积极对接科教资源富集地区的科技成果，不断强化产学研深度融合和产业技术创新，大力培育高新技术企业和战略性新兴产业，走需求拉动型创新发展道路。大连、沈阳、太原、湖州、马鞍山、徐州、洛阳等城市，充分发挥能源矿产资源丰富、工业基础雄厚的优势，不断优化营商环境，加大科技成果转移转化力度，发展新技术、新业态、新模式，促进传统制造业升级改造，加快发展现代农业，走科技支撑产业升级型创新发展道路。贵阳、乌鲁木齐、银川、西宁、拉萨等城市，充分利用区域联动和对口支援等机制增加科技创新力量，加快科技成果在生态保护、特色产业发展、人民健康福祉方面的推广应用，走东西科技合作型创新发展道路。

北京、上海、粤港澳大湾区三大科技创新中心初步形成创新型国家的三大核心支柱和高质量发展动力源

北京市以“三城一区”为主平台，强化原始创新，推进核心技术攻关，大力发展“高精尖”产业，2018年研发经费投入强度和每万人发明专利拥有量稳居全国之首，国家进步科技奖和技术市场合同成交额占全国1/3左右，独角兽企业占全国近一半，战略性新兴产业增加值对工业增长的贡献率超过一半。

上海市系统推进全面创新改革试验，大力建设上海张江综合性国家科学中心和关键共性技术研发和转化平台，截至2018年建成和在建的国家重大科技基础设施数量、投资金额领先全国，在“核高基”、集成电路装备、大飞机等领域取得一系列突破，刻蚀机、光刻机等战略产品已达到或接近国际先进水平。

粤港澳大湾区积极构建开放型区域协同创新共同体，打造高水平科技创新载体，优化区域创新环境，截至2018年底，粤港澳大湾区拥有高新技术企业数量超过3万家，位居全国第一，“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊加速形成，电子信息、汽车、智能家电、机器人等世界级产业集群初步形成。

二、城市综合承载能力持续提升

（一）市政公用设施供给保障能力持续增强

2019年，新建改造污水管网3万多公里，消除污水管网空白区1 000多平方公里。截至2019年底，城市用水普及率、燃气普及率、污水处理率分别达98.24%、96.82%、95.56%；全国城市供水综合生产能力增至32 142万立方米/日，同比增长2.98%；用气人口增至50 844万人，同比增长2.79%；供排水地下管道长度增至162万公里，增加7万公里。城市排水防涝设施和黑臭水体整治进展较大，地级及以上城市消除黑臭水体2 513个，消除比例提高到86.7%。

（二）交通和通信设施不断完善

2019年，新增城市轨道交通运营里程900公里左右；城市道路总里程44.34万公里，年增长2.59%。信息基础设施水平不断提升，90%的地级及以上城市建立了城市管理信息化平台，光网城市全面建成，光纤用户占比提高到92.5%。新型智慧城市建设再上台阶，在80个城市开展“互联网+政务服务”信息惠民试点，新启动7个智慧城市时空大数据平台建设试点，在自然资源、城管、交通、水利、环保等领域的数据融通和示范应用不断加强。

（三）城市更新有序推进

以老旧小区、老旧街区、老旧厂区和城中村改造为主要内容的城市更新有序推进，有力地促进了城市“失落空间”复苏、城市功能品质提升。在老旧小区改造方面，累计安排中央预算内投资保障性安居工程专项资金6 864亿元，其中，2019年安排250亿元支持改造1.9万个老旧小区，群众居住条件和生活环境得到切实改善。在老旧厂区改造方面，近3年累计安排中央预算内投资城区老工业区搬迁改造专项、产业转型升级示范区和重点园区建设专项资金约20亿元，支持约60个老旧厂区就地改造项目，推动“工业锈带”改造为“生活秀带”、双创空间、新型产业空间或文化旅游场地。在老旧街区、城中村改造方面，各地进行了一些积极探索。比如，南京夫子庙和老门东等特色街区通过规划调整、功能变换、产权转移等措施，注入文化传承、购物消费、休闲旅游等功能，年营业收入超过100亿元。深圳编制城中村综合整治规划，建立政府、村集体、村民三方共享的城中村改造利益分配机制，缓解城中村土地“农民用不好、企业用不了、政府收不回”难题。

青岛市通过完善交通设施、市政基础设施和公共服务设施配套，推动新型城镇建设，不断提升城市综合承载能力。

一、稳步推进交通设施建设

胶东国际机场进展顺利，配套交通体系建设全面启动。济青高铁、青连铁路、董家口疏港铁路开通运营，济青高速改扩建、新机场高速一期等工程加快推进，潍莱高铁全面开工建设。加快构筑以高速公路、国道和省道为干线、农村公路为补充的市域交通网络体系。加快推进城市轨道交通设施建设，累计建成3号线、2号线一期东段、11号线、13号线，共计4条线路，运营里程172公里，轨道交通骨干线路网络初步搭建。落实公共交通引领城市发展理念，以建设人民满意交通为目标，加快公交都市创建，推动城市公共交通统筹发展、均衡发展、普惠发展，加快确立公共交通在城市交通体系中的主体地位。完善道路规划，疏通城市“筋骨脉络”。优化快速路布局，提升主干道连通性，完善支路系统，提高街区路网密度，构建健康城市交通循环系统。加快停车设施建设，完成92处停车场建设改造新增公共停车场泊位12 779个。推动全市智能停车一体化平台建设，累计接入停车场224处、泊位8.58万个，引导开放共享车位近万个。

二、增强市政基础设施承载

完成张村河水质净化厂建设、世园会水质净化厂配套泵站及压力管道建设，西海岸新区静脉产业园垃圾综合处理项目、莱西市垃圾综合处理项目正在积极推进建设。新建燃气管网268公里，新增燃气用户11.38万户；新增城市集中供热配套项目400万平方米。新改建公厕303座。

三、完善公共服务设施配套

坚持以人为本，引导民众参与，推动城乡基本公共服务均等化，提升城市宜居性，建设市民美好家园。提高公服设施精细化水平，惠及市民生活。试行基础上正式发布《青岛市市区公共服务设施配套标准及规划导则》《青岛市城乡规划管理技术规定》，提升公共服务标准和水平，优化教育、医疗、文化、养老等公服设施布局，促进“15分钟”社区生活圈及滨海、山地活动圈建设。加快推进重点公共服务项目建设，市民健康中心、老年活动中心、社会福利院等31个民生领域的市级重点公共服务项目按计划推进。

——《国家新型城镇化报告（2018）》，中国计划出版社2019年版

三、城市生态环境和文化面貌不断改善

（一）绿色城市建设扎实推进

生态绿地系统不断完善，城市品质持续提升。截至2019年底，建成区绿地面积227万公顷，年增长3.28%；“2+26”城市[1]全部纳入中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点范围，新增清洁取暖面积超过15亿平方米。共有272个地级以上城市启动生活垃圾分类工作，46个重点城市生活垃圾分类居民小区覆盖率平均达67.8%。节水型城市建设取得成效，城市用水效率不断提高，截至2019年底，全国85.1%的地级及以上缺水城市达到国家节水型城市要求。

（二）人文城市建设逐步深入

城市特色文化和旅游产业发展提速，一些城市积极修复老城历史肌理，使城市文化面貌重焕生机。北京市严格管控历史风貌，推动中轴线申遗保护，用好老砖老瓦老物件对四合院、名人故居等修旧如旧，形成一批历史文化街区样板。扬州市遵循“保护与利用、改造与复兴”的总体方针和“护其貌、美其颜、扬其韵、铸其魂”的保护思路，古城复兴成效明显。淮安市依托大运河文化带建设，强化旅游资源整合，塑造全域旅游格局，重点提升城、河一体化空间特色，强化历史城区、历史文化街区、历史地段、景区景点串联，集中展示历史文化名城风采和空间特色。

一、以规划引领高质量新型城市建设

一是全域统筹。按照生态引领、城乡统筹、全域覆盖的原则，逐步构建市域、都市区、镇村等较为完善的规划成果体系，全面统筹利用资源，推动城市外延扩展与内涵提升相结合。二是整体管控。市域划定“三区三线”，优化生态、农业、城镇结构，划定生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界，落实空间管控刚性要求。突出街区管控、城市设计，落实规划理念和约束性指标。三是多规合一。全面推进土地规划、空间规划、产业规划的深度融合，实现了五个“一”，即一套标准、一张蓝图、一个平台、一组机制、一套流程。

二、以产业支撑高质量新型城市建设

一是打造优质产业。市委、市政府强力推动22个新兴及优势产业链的发展。三一重工、山河智能、中联重科、铁建重工等行业龙头集聚发展，2018年全市工程机械产值达1 660亿元。智能制造迅速崛起，新一代人工智能、智能网联汽车、工业互联网、智慧城市等领域的企业落地发展，国家级智能制造试点示范企业（项目）达27个，居全国省会城市第一。现代服务业加快发展，2018年对经济增长的贡献率达58%。二是做强产业平台。全市5个国家级园区、9个省级园区呈现差异发展、齐头并进的良好局面。长沙市政府向园区下放市级审批权限28项，开展相对集中行政许可权改革试点，园区事园区办，充分释放园区活力。三是推进产城融合。坚持“以城促产、以产兴城”，大力发展科技研发、文化创意、现代金融、“互联网+”等产业，集中打造岳麓山国家大学科技城、湖南金融中心、马栏山视频文创产业园、长沙临空经济示范区、高铁会展新城、南部片区等六大城市重点片区。

三、以创新推动高质量新型城市建设

一是积极创新投融资机制。综合运用PPP、专项债等形式破解融资瓶颈，2018年向民间资本推介项目25个、总投资675亿元，保障了重大项目顺利推进。二是深化户籍制度改革。统一城乡户口登记制度，进一步简化户口迁移政策，重点解决外来务工经商人员和农业转移人口落户问题；推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、公共文化、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。近3年人口净流入年均超过20万人，位居全国前列。三是推进“人地挂钩”制度创新。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，根据吸纳农业转移人口进城落户数量和取得居住证但未落户常住人口数量，合理确定新增建设用地规模，有效加速了农业转移人口就近市民化。

四、以品质助力高质量新型城市建设

致力打造宜居城市，连续11年获评中国最具幸福感城市。一是着力夯实基础配套。成功创建国家公交都市示范城市。建成3条地铁、1条中低速磁浮、1条城际铁路。实施城区骨干路快速化改造，打通城区断头路、瓶颈路。全面实施“一圈两场三道”建设（15分钟生活圈，停车场、农贸市场，人行道、自行车道、历史文化步道）。不断推进教育、医疗卫生等配套水平提升和资源均衡配置。二是着力提升品质形象。严格落实“房子是用来住的，不是用来炒的”要求，保持较低房价，让广大市民买得起房。五年累计投入968亿元，完成棚户区改造12万户、1 582万平方米。三年投入直接工程资金20亿元，完成建成区24处黑臭水体整治任务。持续推进“蓝天保卫战”，全面治理环境问题。连续实施两轮造绿大行动，城区绿化水平全面提升，全市森林覆盖率达54.95%。长沙还是全国首批装配式建筑示范、地下综合管廊试点、城市双修试点城市。

四、城市治理水平不断提升

（一）精细化治理机制基本建立

一是网格化治理机制初步建立，网格功能从单纯的管理向党建和公共服务延伸，形成了以基层党建网为引领，统筹社会管理网、公共服务网“三网合一”的新模型。上海市静安区临汾路街道各级党组织依托社区大脑联合指挥中心，将三级管理网格与20个居民区的党建网格有机融合。二是社区综合服务管理体系初步建成，一些城市通过搭建社区综合服务管理平台实现公共服务供给精细化。杭州市江干区通过整合共享、改腾提升、换购租赁、新建示范等路径，解决老旧小区公共服务设施不足问题。三是多元参与的基层治理模式初步形成，一些城市探索健全完善人人有责、人人尽责、人人享有的公众参与体制，鼓励和引导公众参与基层社会治理。成都市和美社区充分发挥社区规划众创组、居民议事会等平台作用，开办社区营造工作坊、社区伙伴计划、社区名人讲师堂，举办“和美公益服务周”等，提高居民参与度。

（二）智慧化治理模式初步形成

一是互联网驱动治理要素互联。一些城市积极探索，深入推进“互联网+政务服务”，加强信息共享，优化政务流程，一批堵点难点问题得到初步解决，重庆市“渝快办”、福建省“一号式”、广东省“一窗式”、浙江省“最多跑一次”等引领政务服务创新改革取得新成效。二是大数据驱动治理模式创新。一些城市将大数据引入城市治理，利用数据驱动城市管理决策手段更加全面科学，治理模式得到不断创新。南昌市开发运行了“南昌市企业监管警示系统”，汇总监管信息1 200多万条，推动阳光执法和有效监管。三是人工智能驱动治理质量精准。人工智能技术及其应用可以整合城市的各种系统和服务，推动城市治理向纵深方向发展。浙江杭州、衢州引进AI机器人助力“最多跑一次”业务，办事群众满意率高达94.7%；杭州城市大脑通过人工智能调度城市交通有效提升出行效率，在全国最拥堵城市的排行榜上，杭州排名从2016年的第5名下降到2018年的第57名。四是移动通信驱动治理效果提升。5G具有广连接，大带宽、低时延，高可靠等特性，为城市治理提供了更多可能性。五是区块链驱动治理结构优化。区块链通过新的信任机制改变了数据和信息的连接方式，为不同参与主体间的可信数据交互提供了有效的技术手段，优化了城市治理结构。北京市利用区块链将全市53个部门的职责、目录以及数据高效协同地联结在一起，打造了“目录区块链”系统，为全市大数据的汇聚共享、数据资源的开发利用等提供了支撑。雄安新区建成区块链资金管理平台，对招投标决策等全过程信息留档并可实时调取查看证据，出现问题依法问责。

天津市推进“政务一网通”改革，完成统一身份认证和电子证照系统平台搭建，2018年发放数字证书近8 000张。积极解决群众办事堵点问题，上线“天津政务”App，实现公共服务事项854项、行政许可事项646项与天津市网上办事大厅同步办理。开展信用信息库建设，汇聚包括资质许可、行政处罚、税务登记、信用评级、行政执法等16种基础信用信息2 500万条。完善市区两级行政执法监督平台系统，构建完成审计监督“一张网”，开通城乡规划“一网通”平台，搭建城市建设管理监管系统，部署智能生态监控平台建设。其中，“露天焚烧高架视频监控系统”实现全方位、全天候对涉农区域的露天焚烧情况进行监控。

大连市实施“信息化专业监管+全民城管”新模式，并将这一平台与12345平台、民心网、民意网相联系，畅通了公众有序参与城市治理上报问题渠道。完成了智慧城管系统维护，整合市公安局所属视频监控系统和自建城建视频系统资源，基本实现指挥可视化。按照居民区、商业区（公共区）、海边和工地区的功能，对中心城区208平方公里的区域，细化成1 345个日常管理网格，配备网格员1 889名，建立了网格员微信管理群、城管队伍微信管理群，形成了较为完整的城市精细化管理体系。进一步压缩居民区、商业区（公共区）类网格内出现事件的办结时限，形成完整的“大连标准”，将管理效率提升至国家规范标准的3～5倍。

黄石市建设智慧环保系统，充分运用云计算、物联网、移动互联网、大数据和信息化领域等方面最先进的技术，主要建设环保云平台，建立办公门户和服务门户，建立三大保障体系，提供环境监测监管、环境管理、环境执法、环境社会服务、环境应急、决策支持六大应用，实现一张网监管、一张图作战、一个平台指挥、多系统交互、公众和多部门联动，促进条线业务协同和执法联动，助力智慧环保从“多头管理”向“综合治理”全面转型。

合肥市构建大数据平台促进政务资源整合共享。建立大数据平台项目统筹推进和长效管理的领导组织架构，编制了合肥市统一的政务信息资源目录，构建贯穿数据接入、治理、共享、开发全数据生命周期的“1+5”大数据平台体系，编制并印发了《合肥市政务数据资源共享开放管理暂行办法》《合肥市信息化项目管理办法》等政策规范，通过加强统筹、细化指导、健全制度，取得丰硕建设成果，已实现了国家、省、市、县级资源共享交换，汇聚了全市接近百家政务单位、上百亿条数据，以大数据平台为依托，向全市各委、办、局提供数据共享服务，累计数据近百亿条，为政务服务、民生服务、交通管理服务、城市安全治理、公共资源交易、教育管理服务、数字化城市管理、市民个人信用等领域政府精细化管理和精准化服务提供重要支撑。城市生命线工程监测每天采集和分析的数据量达500亿条，合肥“城市大脑”每天为“交通超脑”项目提供近2 000万条交通数据。

——《国家新型城镇化报告（2018）》，中国计划出版社2019年版《国家新型城镇化报告（2019）》，人民出版社2020年版

党的十八大以来，面对我国经济发展进入新常态带来的深刻变化，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，始终坚持把“三农”工作作为重中之重，协同推进新型城镇化战略，全面深化农村改革，勇于推动理论创新、实践创新、制度创新，积极探索符合中国国情的城乡融合发展体制机制，推出了一系列重大改革举措，取得了历史性成就。

一、城乡融合发展体制机制改革迈出关键一步

（一）城乡融合发展体制机制顶层设计基本完成

《中共中央　国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》印发实施，对调整城乡关系作出整体部署，明确了城乡融合发展体制机制改革的总体方向和重点任务，夯实了乡村振兴和农业农村现代化的制度保障。城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度正式建立。

（二）城乡融合发展体制机制重点领域改革取得突破

《中共中央　国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》印发实施，明确规定第二轮土地承包到期后再延长30年。《中华人民共和国土地管理法》修正案经十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过，明确提出全面推开农村集体经营性建设用地入市等规定和改革措施。

（三）基层探索实践有序开展

国家发展改革委等18部门联合印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，推动11个地区启动试验区工作，重点围绕建立城乡有序流动的人口迁徙制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、搭建城乡产业协同发展平台等试验任务，探索实践、先行先试。

二、城乡要素配置日益合理

（一）城市人才入乡机制逐步建立

大学生村官、第一书记、科技特派员等人才入乡政策普遍推开，鼓励引导大学生等本土人才返乡创业，允许大学生保留农村户籍，激发了乡村发展活力。

（二）农村土地制度改革取得新突破

一是农村承包地“三权分置”取得重大进展。这是继家庭联产承包责任制后的又一重大农村土地制度改革，极大程度提高了农村土地利用效率；截至2019年底，全国家庭承包耕地流转面积达到5.55亿亩。第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，给农民吃下了长效“定心丸”。二是农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革方向已经明确，部分地区在宅基地使用权确权登记颁证、盘活闲置宅基地、自愿有偿退出宅基地等方面，进行了很多有益探索，在保障农民合法居住权的基础上，赋予了农民更多财产权。三是农村集体经营性建设用地入市制度成效明显，截至2018年底，试点地区农村集体经营性建设用地直接入市1.1万宗、10.6万亩、总价款290亿元，腾退零星闲置宅基地18万户、11.8万亩，受到了农民普遍欢迎；在市场交易规则、服务监管制度、入市主体及组织形式等方面，也取得了不少成功经验，很多已纳入《中华人民共和国土地管理法》修正案，以法律形式确认并固定下来。

贵州省遵义市湄潭县在“人、地、钱”要素以及依托党建抓乡村治理等方面打出组合拳，探索出城乡融合发展的“湄潭路径”。

一、创新党的基层领导方式，建立能人带动与群众自治相结合的新机制

城乡融合发展，首先要提升乡的能力。乡村发展关键靠能人，老乡跟着能人走，通过“强带弱、富帮穷”实现共同富裕。一是允许破格选用乡村能人成为村干部。湄江街道金花村的冯书记1988年出生，2010年回村服务、当选为村委委员，由于脑子活、有闯劲，上级组织既给信任也给机会，2013年将其推举为村支书。上任后，冯书记带着村两委琢磨发展出路，很快便成功打造“七彩部落”旅游景区。在湄潭，冯书记这样被破格选用的“80后”村支书共有17人，占全县村支书的13%。二是将党组织建在功能单元上，强化党组织执政能力。能人并非全才，不可能什么事情都做得比别人好。核桃坝村创新探索“将党支部建在功能上”，即在行政村设立党总支，下设4个“专业支部”即村民自治支部、产业发展支部、股份合作社支部和新移民支部，分别对应行政与社会管理、茶业种植与旅游产业发展、新型集体经济组织运营、外来人口服务等4个方面事务。党总支对支部实行一元化管理，每个党支部吸纳与功能相匹配的专业人才，既充分体现和强化了党在乡村治理中的领导作用，又发挥了人才的比较优势、提升了管理服务水平。三是以群众会为载体，在日常生产生活中发挥群众主体作用。通过制定“自我教育、自我监督、自我服务、自我管理”的村规民约，解决村级卫生、农业用药统防统治等难题，并由村民互相监督举报，对违约者收取罚金、对举报者发放奖金，降低了管理成本。

二、开门借力，为外来人口设计加入集体经济组织的通道

城乡融合发展，需要增强乡村对外来人口的吸引力。近年来，湄潭县茶产业发展势头良好，吸引了许多周边市县特别是生产生活条件较差的贫困山区农民前来谋生，一些经济较好的村，外来人口已占常住人口的1/3甚至更高，如核桃坝村户籍人口3 607人，来自县外但常年在本村就业定居的人口已达2 000多人。面对这一情况，湄潭县多个村庄怀着开放包容的心态和“强带弱、富带贫”的淳朴思想，向外来人口敞开集体经济组织的大门。一是允许外村人在本村落脚。核桃坝村外来人口中有235户1 700多人已经有偿利用本村宅基地建房定居，村里还为他们流转了部分茶园。调研组走访了来自铜仁市沿河土家族自治县的老田，他的宅基地面积约120平方米，村里配了2亩茶园，自己还流转租种了10亩茶园。二是设计“评估集体资产价值-确定新增成员权价格-收费落户-分配宅基地和承包地等集体资产或股权”机制。核桃坝村准备将集体资产中的20%拿出来，分配给外地户籍迁入本村的新成员。金花村在组建旅游合作社时，允许长期居住生活的外来人口和本村户籍人口一样，以每户不超过1万元的资金入股合作社，并享受合作社的盈利分红。

三、探索农村集体经营性建设用地分割入市，建立政府-集体-个人收益分配机制，盘活宅基地和闲置农房

合理合法用好用活土地，是城乡融合发展的关键。立足于农村宅基地常被混合用于居住、商业、旅游甚至工业的现状，湄潭县创新性提出“综合类集体建设用地分割登记入市模式”，在保障使用权人基本居住条件的前提下，通过本人申请，经村股份经济合作社同意、县人民政府审批，由原使用权人缴纳有关费用后，将实际用于经营的物业分割登记入市，该模式下的第一单交易已于2017年11月完成。转让权人刘某家住湄潭县兴隆镇西街，2012年在集镇上修建了一套占地220平方米、建筑面积729平方米的房屋。2017年刘某向股份经济合作社提出申请，将三楼一套114平方米住房及一楼一间55平方米门面，共169平方米（其中用地面积分摊16.6平方米）流转给本镇村民陈某。陈某支付给刘某18万元左右购房款，并缴纳了3.2万元土地转让金（给县政府）和8 000元土地收益金（给村集体），取得湄潭县不动产登记事务中心为其颁发的《不动产权证书》。受让人陈某的产权证上写的是“集体建设用地/成套住宅”和“集体建设用地/商业服务”，与只可自用的宅基地区别开来。

四、促进金融要素下沉，探索乡村信用评级授信，将农村“两权”抵押拓展为“三权”抵押

改变城市强势虹吸金融资源的现状，推动金融机构从乡村资金抽水机变成蓄水池，是城乡融合发展的必要条件。一是提供“穷可贷、富可贷、不讲信用不可贷”的农村小额信用贷。湄潭县农商行以信用农户为基础，逐户开展调查、评估、授信。如果信用农户达到一定比例，即可被认定为信用村组、信用村、信用乡镇。获得信用评级的农户，可以便捷地享受几万到几十万元不等的小额信用贷款。老乡反映，这款产品“随要随贷、随有随还”，通过手机App甚至可以实现当日审批到账。截至2018年2月，湄潭县已有12个乡镇被评为信用镇。二是农村“三权”抵押融资逐步推开。结合“两权”抵押贷款和农村集体经营性建设用地入市试点，湄潭县设计了“凭证定对象、察物定额度、问需定期限、区别定利率、业务定流程、多措控风险”的农村资产抵押贷款程序，农户可凭土地承包经营权证、宅基地使用证、房屋产权证、不动产登记证等申请贷款。截至2018年2月底，全县已开办“两权”抵押贷款业务的银行有6家，共发放“两权”抵押贷款835笔、约3亿元，其中：土地承包经营权抵押20笔、1.2亿元，住房财产权抵押815笔、1.8亿元；湄潭县中银富登村镇银行还以一块16.8亩的农村集体经营性建设用地为抵押，在不需政府相关部门担保背书情况下，发放了120万元的抵押贷款。这些措施为包括农户、合作社、城市工商资本在内的上千个市场主体提供融资支持，解决了他们在创业发展过程中的流转资金短缺问题。

三、城乡基本公共服务更加普惠

城乡基本公共服务向着制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈出了一大步。“城乡统一、重在农村”的义务教育经费保障机制初步建立，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立，农村最低生活保障制度加快完善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，保障能力和群众满意度进一步提升。截至2018年底，城乡居民基本医保覆盖了13.4亿人、大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人，失业、工伤保险参保人数分别增长到2亿、2.4亿人。比如，浙江省在2016年就实现了县县建成国家义务教育发展基本均衡县，2018年城乡基本公共服务均等化水平提高到91%左右，大部分县级行政区实现了城乡低保同标。

四、城乡基础设施建设更趋一体化

城乡基础设施建设向着联通化、一体化的方向迈进，农村的水、电、路、网等基础设施水平全面提升。截至2018年底，农村公路总里程增加到了405万公里，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车，96%的建制村通了光纤，95%的建制村连接了4G网络。城市、小城镇和乡村基础设施的互联互通程度正在提高，农民生产生活条件得到了极大改善。同时，城乡基础设施统筹规划机制正在探索建立，政府、社会资本、农民多元参与的投入机制逐步完善。比如，福建省87%的乡镇建成了生活垃圾转运系统，65%的建制村实行了生活垃圾村收集、镇转运、县处理的城乡一体化处理方式。四川省泸州市江阳区推动城乡供水同网、同质、同服务，农村供水覆盖率达到了100%，37万农村居民都吃上了干净放心的水。

成都市较早开展城乡统筹配套改革试验，在城乡融合发展体制机制改革方面进行了很多探索，取得了一些可复制可推广的经验。

一、全面开展农村资源资产确权颁证，实施集体资产股份化改革

确权是要素流动和交换的基础。成都市把确权作为基础工程，将农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、林权、集体资产股权、农村土地经营权、农业生产设施所有权、农村养殖水面经营权、小型水利设施所有权和经济林木（果）权等11项权利纳入确权范围，累计发放各类权证895万本。如战旗村和“五朵金花”等有收益性资产的村集体，都进行了集体资产股份化改革。战旗村将集体资产量化固化给1 704名户籍人口，股份生不增、死不减、可家庭内部继承。“五朵金花”中的红砂社区股改中村民可自主选择持股分红或“退股折现”，全村3 400人中有700人选择退股并获得2 000元补偿；本社区新增户籍人口由个人缴纳1 000元、集体补助1 000元后获得股份；对去世人口，由集体收回股份并补偿2 000元。

二、通过政府和集体统一推动或市场自发流转，实现农用地规模化集中经营

锦江区政府在区政府层面上统筹集中农民承包土地并对外流转。如三圣街道，先由村庄成立集体资产管理公司，统一持有本村耕地经营权，并入股到街道成立的农景公司；农景公司再入股到锦江区的城乡发展投资公司。村级和镇级公司只负责统筹和相关会计核算等工作；城乡发展公司统筹入股耕地，对外寻求合作伙伴。全区1.8万亩耕地中有1.5万亩流转到城乡发展投资公司，流转土地已全部发包给种植花卉的大户和企业，每亩租金3 000～5 000元，其中，农民可得2 700～3 000元。战旗村土地流转由集体组织推动实施。2008年，战旗村组建蔬菜种植合作社，集中全村2 000多亩耕地并统一对外发包。到2010年底，除了留下100多亩由合作社发展蔬菜种植外，其他耕地基本出租完毕。大邑县分水社区的土地流转属于村民自发。村内苗木种植大户左某于2013年联合本村7个大户成立苗木合作社，从村民手中租用林地约1 000亩、耕地约100亩，租金亩均分别约为300元、800元。

三、通过农村建设用地再开发实现土地增值、收益增加，并为村庄带来就业机会

依托集体经营性建设用地招引的企业，或依托宅基地发展的新业态，成为社区增强集体实力、增加农民收入、解决农民就业的主渠道。战旗村利用的主要是集体经营性建设用地。2010年村里引入从事旅游休闲产业的“妈妈农庄”，使用集体经营性建设用地23.6亩，土地使用年限为40年，约定价格为50万元/亩。农庄常年雇工150人左右，其中，战旗村村民约100人，职工月收入在2 500元左右。2015年，战旗村又拍卖一宗13.44亩的集体经营性建设用地，土地成交价约为60万元/亩，扣除土地增值收益调节金后，村集体实得总价款约为706万元。“五朵金花”和幸福公社主要利用宅基地再开发。“五朵金花”从2003年开始，政府分三批通过少量资金补助支持了38家有意愿发展农家乐的农户。在这些先行者带动下，已有数百家以农民住房为基础的农家乐、艺家乐。其中，80%由外来租用者经营，一栋150平方米左右的农房年租金达到6万～8万元，直接带动就业近千人。幸福公社是一个“准房地产”项目，占地110亩，该项目在2010年一度面临纠纷甚至被清盘局面。近年来，公社建设方通过激发“社员”（60%以上的购房者来自成都）才智、利用公共空间发展文化创意产业、积极融入成都西部旅游线路等措施，集聚了人气，400多栋房子中常住户超过250户。社区居住人口和周边旅游人数增加为本地土特产品找到了销路，公社常年雇佣的本地村民也超过50人。

四、发掘农业多重功能和价值，乡村旅游成为最重要卖点

各村都充分利用乡村优美环境，在传统农业种植的基础上，拓展农业新功能，发展乡村旅游，承接城市消费外溢。“妈妈农庄”自2012年运营后，年接待游客近40万人，旅游收入2 000万元左右。拍得战旗村13.44亩集体经营性建设用地的“香境”项目，是旅游综合体项目。战旗村正在谋划的占地近50亩的“乡村十八坊”项目，也是瞄准了乡村旅游市场。“五朵金花”从种花、卖花转向“卖风景”“卖环境”，已经成功创建4A级景区，年旅游人次过千万、旅游收入超过6亿元。幸福公社是以旅游度假为主的社区。分水社区左某的苗木合作社由于市场行情较为低迷，合作社着手种植200亩樱花和近百亩果树，并计划引进合作伙伴发展乡村观光旅游。

五、大力吸引城市人下乡或本村外出居民返乡，为乡村发展注入动力和活力

城市人口下乡直接带动了村民观念转变或乡村发展：战旗村2006年加入了四川省开展的大学生进农家活动，与四川省内多所高校合作，每年暑假引进40名大学生。这一活动仍在持续开展，村民通过与学生们的交流更多更好地了解到外面的情况；村干部认为学生入户甚至为当初推动集中居住工作发挥了很好的作用。三圣街道引入20多位画家，画家以总额30万元、租期20年的方式租用农民20多栋集中连片房屋，初步形成了“画家村”，为“五朵金花”从单纯的农家乐发展成层次丰富的农家乐、“艺家乐”提供了重要条件。幸福公社“社员”刘某在成都经营一家文化公司，定期组织乡村音乐会、乡村课堂等，村民可以免费参加一些艺术活动；来自成都的戴某22岁大学毕业后带领着自己的小伙伴于2016年入驻幸福公社，承接乡村设计，他们还与周边村民联合，组织起临时工程队。

一些大学生毕业后开始返乡创业，成为乡村发展的新力量。战旗村的“80后”一共出了150多名大学生，毕业或在外工作一段时间后回乡7人，其中3人在村里任职，如生于1989年的易某大专毕业后成为一名火车司机，两年前回到村里，现在是村党支部委员；另外4人中有2人从事花卉苗木种植，2人住在本村并在离战旗村不到4公里的唐昌街道从事电子和电器经营。

[1]“2+26”城市是指京津冀大气污染传输通道城市，包括北京市，天津市，河北省石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市（含河北雄安新区、辛集市、定州市，河南巩义市、兰考县、滑县、长垣市、郑州航空港区）。